Ta strona używa mechanizmu ciasteczek (Cookie). Więcej informacji znajdą Państwo w Polityce Cookies. Zamknij okno
Zapraszam na stronę: Kancelaria Warszawa

System emerytalny po zmianach.

Rząd PO-PSL miał szansę zapisać się pozytywnie w annałach reformy emerytalnej, bo udało mu się doprowadzić do uchwalenia ustawy o emeryturach pomostowych, która mimo swych wad, jest lepsza niż stan zastany. Udało mu się także, po dość długim blokowaniu dalej idącej propozycji PiS, ograniczyć wysokość opłat pobieranych przez OFE (choć i ta zmiana nie była pozbawiona wad, bo o rok skróciła kwotowe ograniczenia opłaty za zarządzanie zawarte dotychczas w statutach OFE). Niestety dalej było już tylko gorzej: na szczęście przepadła ostatecznie, dzięki skutecznemu vetu Prezydenta Lecha Kaczyńskiego, regulacja dotycząca dożywotnich emerytur kapitałowych, angażująca w wypłaty nie mające żadnego doświadczenia w działalności ubezpieczeniowej PTE i nie zapewniająca ani waloryzacji inflacyjnej ani emerytur małżeńskich. Niestety prace nad pozbawioną tych wad ustawą nie zostały podjęte. Kolejne próby zmian w systemie emerytalnym (zwiększenie ryzyka inwestycyjnego i opłat pobieranych przez OFE, wprowadzenie funduszy agresywnych, wypłata emerytur dożywotnich przez ZUS, przekazywanie OFE części składki w formie obligacji emerytalnych itp.) na szczęście nie wyszły poza poziom zapowiedzi i wstępnych projektów. Niestety Rada Ministrów zdecydowała dość niespodziewanie pod koniec grudnia 2010, że dokona daleko idących zmian w systemie emerytalnym, polegających na drastycznym ograniczeniu składki przekazywanej do OFE i zwiększeniu części składki trafiającej do ZUS. Pozwoli to na ukrycie części zobowiązań państwa jako tzw. długu ukrytego, czyli nie wykazywanego w bilansie. Propozycja ta całkowicie pomija pogarszającą się sytuację demograficzną w Polsce i spodziewanym ubytek liczby pracujących przy znaczącym wzroście emerytów. A to oznacza, że rząd zamiast oszczędzać dziś (a taki charakter ma transfer składki do OFE, gdzie jest ona zamieniana na aktywa finansowe), woli przenieść te obciążenia na nasze dzieci i wnuki, mimo, że wiadomo, że będzie ich za mało, by ten ciężar mogły one udźwignąć. Jednocześnie rząd nie przedstawił ogłaszając swój zamiar, jak zmiana ta wpłynie na wysokość przyszłych emerytur, a w szczególności czy je obniży i o ile. Wciąż nie są znane szczegóły pomysłu rządowego – dotyczące sposobu waloryzacji tej części składki, która zamiast do OFE trafi do FUS. Ma być ona bowiem traktowana odrębnie od dotychczas przekazywanej do FUS części składki. Pomysł ograniczenia części składki przekazywanej do OFE i zwiększenie części składki przekazywanej do FUS uznać należy za ciężki błąd, który może w dłuższym okresie zagrozić istnieniu kapitałowej części systemu, a w dłuższej perspektywie – stabilnością systemu emerytalnego, w którym proporcje między częścią emerytury finansowaną ze składek pracujących w okresie wypłaty, a częścią emerytury finansowaną za pośrednictwem rynków finansowych, będą nieadekwatne do sytuacji demograficznej w okresie wypłaty. 
Ograniczenie części składki transferowanej do OFE, rodzi też problemy z punktu widzenia bliskich członka OFE. Środki zgromadzone w OFE są bowiem dziedziczone, środki przekazane do FUS przeznaczane są na wypłatę bieżących emerytur i rachunek ubezpieczonego prowadzony przez ZUS nie ma pokrycia w żadnych aktywach, a jedynie w spodziewanych przyszłych składkach w ramach systemu repartycyjnego. A zatem nie ma aktywów, które można byłoby dziedziczyć. Premier zapowiedział, że część składki przeniesiona z OFE do FUS będzie „dziedziczona”, na razie brak jest szczegółów, jaką konstrukcję prawną rząd zamierza zastosować, by wypełnić to zobowiązanie. Jest to zadanie trudne ze względu na wskazane wyżej fundamentalne różnice konstrukcyjne między kontem w OFE, mającym pokrycie w aktywach finansowych i kontem w ZUS, będącym jedynie zapisem księgowym wpłaconych i waloryzowanych składek (oraz kapitału początkowego w stosunku do osób mających prawa nabyte w starym systemie), nie odzwierciedlającym wartości żadnych istniejących aktywów finansowych.
Przy tej okazji warto zwrócić uwagę na ciekawy zabieg semantyczny, zarówno premier Tusk, jak i minister Boni, przygotowujący projekt zmian, wskazali, że ich zdaniem środki przekazane do FUS pozostaną w II filarze. Zabieg ten jest o tyle niezrozumiały, że w naszym systemie emerytalnym repartycyjny charakter ma filar I, a filar II i III mają charakter kapitałowy. Stosując zatem dotychczasową konwencję, operacja zapowiedziana przez rząd, to nic innego, jak przeniesienie części składki z filaru II (kapitałowego) do filaru I (repartycyjnego), bez względu na to jak ta część składki będzie ewidencjonowana w ZUS. Oczywiście pojęcia te mają charakter doktrynalny, nie ustawowy, stąd zawsze można wskazać, że chodzi o inne rozumienie II filara. Na pewno jednak takie postawienie sprawy nie ułatwia dyskusji o fundamentalnych zmianach w systemie emerytalnym.
Proponowane zmiany mają także istotny wpływ na rynek finansowy – ograniczą rolę OFE na rynku kapitałowym (bo będą dysponowały znacznie mniejszymi nowymi środkami niż obecnie) oraz popyt z ich strony na rynku obligacji rządowych. Jednocześnie wcześniej, niż to wynikało z dotychczasowych szacunków OFE będą musiały ograniczyć swoje inwestycje, ze względu na fakt, że mniejsze wpływy ze składek wcześniej przestaną wystarczać na pokrycie bieżących wypłat z tytułu wykupu emerytur dożywotnich (od 2014 r. w systemie) oraz dziedziczenia, które w początkowym okresie oparte będą przede wszystkim na aktywach zakumulowanych przy obecnych proporcjach składki przekazywanej do OFE. Zmiana może utrudnić budowę centrum regionalnego przez GPW, ze względu na ograniczenie atrakcyjności polski jako miejsca obrotu akcjami (obecnie jego atrakcyjność podnoszą stale rosnące aktywa OFE oraz traktowanie akcji spółek notowanych na GPW, jako inwestycji krajowych, bez względu na siedzibę notowanej spółki.
Środki, które trafią do FUS nie będą inwestowane, zatem nie będzie potrzeby nadzoru nad nimi ze strony KNF. Tym istotniejszy będzie jednak nadzór nad pozostałymi aktywami OFE, zwłaszcza jeżeli rzeczywiście dojdzie do zapowiadanego przez rząd podwyższenia limitów inwestycyjnych w instrumenty ryzykowne. W takim przypadku ryzyko ponoszone przez członków OFE i zmienność wartości aktywów OFE będzie wyższa. A to może prowadzić do istotnego zróżnicowania świadczeń z części kapitałowej systemu.
W konsekwencji proponowanych zmian i zwiększeniu ryzyka inwestycyjnego, ograniczeniu ulegnie bezpieczeństwo systemu w jego części kapitałowej, a także poprzez zmianę proporcji między częścią repartycyjną a kapitałową, całości systemu emerytalnego, poprzez brak zapewnienia źródeł finansowania części repartycyjnej i większe uzależnienie wysokości waloryzacji świadczeń od kurczącego się wskutek spadku liczby pracującej wzrostu funduszu wynagrodzeń.
Z punktu widzenia systemu emerytalnego pozytywnie ocenić należy powrót do koncepcji możliwości dodatkowego dobrowolnego oszczędzania w OFE, postulowanego jeszcze przez Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi w latach 2000-2001 w raportach Bezpieczeństwo dzięki konkurencji oraz Bezpieczeństwo dzięki zapobiegliwości. Niestety istnieje duże ryzyko, że efekty tej zmiany będą niewielkie, ze względu na fakt umieszczenia jej w pakiecie z idącą w drugą stronę propozycją zmniejszenia części składki przekazywanej do OFE. W efekcie nawet osoby, które zdecydowałyby się w pełni wykorzystać propozycję, miałyby niższe oszczędności w OFE niż w obecnym stanie prawnym. Propozycja UNFE dotyczyła bowiem wprowadzenia możliwości dodatkowego oszczędzania w OFE, a nie zastąpienia części składki obowiązkowej. Jednocześnie konsekwentna krytyka OFE prowadzona przez przedstawicieli rządu i osób broniących jego propozycje, łagodnie mówiąc, nie zwiększa zaufania do OFE i szerzej kapitałowych form oszczędzania na starość. Paradoksalnie istnieje duże ryzyko, że zmiany, w których zwiększa się rolę państwa w systemie emerytalnym, poprzez zmianę proporcji między częścią kapitałową o repartycyjną, mogą doprowadzić do ograniczenia dodatkowych dobrowolnych oszczędności emerytalnych, zamiast je stymulować.
Także ewentualne wprowadzenie ulg podatkowych dotyczących IKE (w tym proponowanej nowej jego formy – dodatkowego oszczędzania w OFE) – może dodatkowo zwiększyć zbiurokratyzowanie systemu IKE, a związku z tym koszty systemowe z tym związane. Ewentualne korzyści z ulg podatkowych związane ze stymulowaniem dobrowolnych oszczędności emerytalnych nie zrekompensują ubytku w obowiązkowej kapitałowej części systemu (obecnym II filarze).
Jakości zmian nie będzie sprzyjał też deklarowany pośpiech – chęć wejścia w życie zmian już od 1 kwietnia 2011 r. (uwagi niniejsze powstają 17 stycznia 2011 i do konsultacji nie trafił nawet projekt założeń ustawy, która miałaby te zmiany wprowadzić). Wątpliwość budzi też konstytucyjność proponowanych zmian, choć bez ostatecznej wersji ustawy, trudno będzie dokonać jednoznacznej oceny w tym zakresie.
Paweł Pelc
Autor jest radcą prawnym, Wiceprezesem Stowarzyszenia Rynku Kapitałowego UNFE.
Stan wiedzy o propozycjach rządu: na 17 stycznia 2011 r.
 


Zapraszam na stronę mojej kancelarii: Kancelaria Warszawa | kancelariapelc.com