Ta strona używa mechanizmu ciasteczek (Cookie). Więcej informacji znajdą Państwo w Polityce Cookies. Zamknij okno
Zapraszam na stronę: Kancelaria Warszawa

Otwarte fundusze emerytalne – mity i fakty.

Otwarte fundusze emerytalne (OFE) znalazły się ostatnio w centrum debaty publicznej w Polsce. Swoją uwagę poświęca im na konferencjach prasowych premier, dyskusja o nich trwa wewnątrz rządu, wypowiadają się na ten temat eksperci i publicyści. 16 grudnia 2010 r. sprawami OFE zajmie się też Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskutek skargi Komisji Europejskiej przeciwko Polsce. Polska podjęła próbę zbudowania koalicji w sprawie klasyfikacji OFE w łonie Unii Europejskiej i podnosi tę kwestię przy dyskusjach dotyczących nowego ładu europejskiego budowanego w obliczu bankructw krajów strefy euro, którym zapobiegała wcześniej uznawana za niedopuszczalną pomoc innych krajów tej strefy wraz z Europejskim Bankiem Centralnym. 
Wiele miejsca kwestii OFE poświęcają też media, w tym Gazeta Wyborcza i Dziennik Gazeta Prawna i Rzeczpospolita. Ta ostatnia, w ciągu ostatnich kilkunastu dni opublikowała szereg istotnych tekstów dotyczących OFE, reformy emerytalnej, nadzoru i związanych z nimi kwestii. Warto przytoczyć takie tytuły artykułów opublikowanych na łamach Rzeczpospolitej jak: „OFE nie są największą przyczyną deficytu i długu”, „OFE nie uratują budżetu”, „OFE w grze o dług publiczny”, „Pomysły na OFE dzielą nie tylko rząd, ale i partie”, „Fundusz majątkowy ulgą dla finansów publicznych”, „Jak ukryć koszty reformy emerytalnej”, „Grzech pierworodny systemu emerytalnego” czy dwugłos „OFE: reforma czy demontaż?” z udziałem Michała Boniego i prof. Leszka Balcerowicza. Mimo to, dyskusja o OFE i reformie emerytalnej wydaje się wciąż pełna mitów i często nie prezentuje kompletnego obrazu sytuacji. Wiele kwestii wydaje się w nim pomijanych lub marginalizowanych. O co zatem chodzi w obecnym sporze o OFE?
Polska reforma emerytalna była budowana stopniowo, przy czym w procesie tym nie brakło kroków wstecz. W 1997 r. jeszcze za rządów SLD-PSL uchwalono ustawy dotyczące kapitałowej części systemu emerytalnego – otwartych funduszy emerytalnych i pracowniczych programów emerytalnych. Rząd AWS-UW dodał w 1998 r. regulacje dotyczące części repartycyjnej i poboru składki. W efekcie w 1999 r. rozpoczęła się reforma emerytalna. Kolejne rządy SLD-PSL i SLD wyłączyły z reformy służby mundurowe i górników oraz przedłużyły funkcjonowanie przywilejów emerytalnych dla pozostałych grup zawodowych i w efekcie dla tych osób umożliwiły powrót do ZUS, a także zminimalizowały Fundusz Rezerwy Demograficznej, który miał być kapitałowym buforem dla części repartycyjnej. Zdecydowano też, że OFE zaległe składki (efekty niesprawności systemu informatycznego ZUS) będą przekazywane nie w gotówce a w specjalnych obligacjach. Uzupełniono część kapitałową systemu o indywidualne konta emerytalne. Rządowi PO-PSL udało się wprowadzić do systemu emerytury pomostowe, co ograniczyło wcześniejsze przywileje emerytalne oraz regulację dotyczącą wypłat emerytur kapitałowych dla kobiet w wieku 60-65 lat. Mimo to wciąż nie ma kluczowej dla nowego systemu emerytalnego regulacji dotyczącej dożywotnich emerytur kapitałowych dla emerytów po osiągnięciu powszechne wieku emerytalnego dla mężczyzn (65 lat). I w chwili obecnej nie toczą się żadne prace w tym zakresie. Ponadto rząd ten zdecydował o sięgnięciu po środki Funduszu Rezerwy Demograficznej w pierwszym możliwym terminie, mimo że w przyszłości sytuacja demograficzna będzie tylko gorsza…
Polski system emerytalny w części kapitałowej wzorowany był przede wszystkim na doświadczeniach krajów Ameryki Łacińskiej i nie miał odpowiedników w tzw. starych krajach Unii Europejskiej. W efekcie w Unii Europejskiej nie było praktyki dotyczącej podobnych systemów emerytalnych. Pewnej odległej analogii można było doszukać się w szwedzkich rozwiązaniach, ale nie były one oparte na wyspecjalizowanych funduszach emerytalnych, lecz zwykłych funduszach inwestycyjnych. Mimo to były one traktowane przez UE jako część sektora finansów publicznych. W toku negocjacji przedakcesyjnych Polska zdołała wynegocjować zamknięcie rozdziały dotyczącego swobody przepływów kapitałowych zobowiązując się do dostosować do tej zasady jedynie pracownicze fundusze emerytalne stanowiące jedną z form pracowniczych programów emerytalnych. Mimo to tuż przed formalną akcesją Polski do UE, w marcu 2004 r. Eurostat dokonał dosyć karkołomnej interpretacji stosowanych w UE zasad statystycznych ESA95 i uznał, że programy emerytalne o zdefiniowanej składce, ze względu na ryzyko inwestycyjne ponoszone w tej formie przez ubezpieczonych, nie stanowią części systemu zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji części finansów publicznych. Polskie starania by zmienić tę interpretację podjęte bezpośrednio po akcesji nie odniosły skutków, poza okresami przejściowymi dotyczącymi liczenia deficytu.
Kwestia klasyfikacji OFE ma istotne znaczenie przede wszystkim w kontekście kryteriów z Maastricht i przyjęcia przez Polkę euro. Na dwa z tych kryteriów – poziom deficytu i poziom zadłużenia bezpośredni wpływ ma klasyfikacja OFE. Przekazywanie składki do OFE powoduje bowiem, że część zobowiązań emerytalnych zaciągniętych przede wszystkim przez stary system emerytalny nie ma pokrycia w bieżących składkach (skoro z części repartycyjnej są przekazywane do części kapitałowej), co powoduje, że pojawia się konieczność przekazania do FUS dotacji uzupełniającej (od czasów Wicepremiera Hausnera nie ma o wpływu na bieżący deficyt wg polskiej klasyfikacji, gdyż przeniesiono ją z wydatków do rozchodów), a więc „skapitalizowania” i ujawnienia części wcześniejszych zobowiązań emerytalnych. Ponieważ dotację tę trzeba sfinansować, takie „skapitalizowane” i ujawnione zobowiązania emerytalne zaczynają wpływać na bilans państwa (na poziom zadłużenia, a wg interpretacji Eurostatu z marca 2004 r. w konsekwencji, także na poziom deficytu sektora finansów publicznych). W efekcie Polska i inne kraje, które przeprowadziły reformę emerytalną zakładającą istnienie funduszy emerytalnych typu chilijskiego, mimo, że ograniczyły swoje zobowiązania emerytalne, to ich sytuacja statystyczna jest gorsza, niż krajów które tego nie zrobiły i całość ich zobowiązań emerytalnych nie jest ujawniana w bilansie. W efekcie spór z Komisją Europejską dotyczy równego traktowania Polski i innych krajów, które przyjęły podobne rozwiązania z krajami, które tego nie zrobiły. Klasyfikacja statystyczna nie może bowiem prowadzić do tego, że kraje o nie zredukowanych i nie „skapitalizowanych” zobowiązaniach emerytalnych, a więc w gorszej sytuacji faktycznej, wyglądają lepiej, niż kraje które podjęły działania w celu ograniczenia tych zobowiązań i dostosowania ich do pogarszającej się sytuacji demograficznej. Zatem spór dotyczy wyłącznie doprowadzenia do porównywalności statystycznej krajów mających OFE w swoich systemach, z krajami które ich nie mają. I rozwiązaniem tego problemu nie mogą być żadne okresy przejściowe, a jedynie trwałe rozwiązania zapewniające porównywalność statystyczną krajów o różnych systemach emerytalnych. Najprostszym rozwiązaniem tego sporu byłoby przyznanie, że także kapitałowe programy emerytalne oparte na zasadzie zdefiniowanej składki mogą być częścią systemu zabezpieczenia społecznego. A w konsekwencji także przy ocenie spełniania kryteriów przyjęcia euro kraje o różnych systemach emerytalnych byłyby traktowane w sposób równoprawny.
Kolejnym elementem debaty publicznej jest wysokość składki przekazywanej do OFE. W Polsce założono, że 1/3 składki emerytalnej będzie trafiać do części kapitałowej, 2/3 do części repartycyjnej. Była to próba zaadaptowania systemu emerytalnego do pogarszającej się sytuacji demograficznej w Polsce (dzietność na poziomie 1,23, jedna z najgorszych w Europie, porównywalna do dzietności w Japonii przeżywającej obecnie zapaść demograficzną) i proporcji między pracującymi a emerytami. Ta część składki emerytalnej, która trafia do OFE ogranicza zobowiązania części repartycyjnej systemu emerytalnego i tworzy alternatywne źródło finansowania przyszłych świadczeń przez rynki finansowe. W efekcie aktywa OFE pokryte są płynnymi instrumentami finansowymi – głównie akcjami i obligacjami SP. OFE są istotnym stabilizatorem rynku kapitałowego i rynku obligacji SP. Ograniczenie składki trafiającej do OFE oznacza, że ich rola w tym charakterze ulegnie ograniczeniu, jednocześnie narastać będą „ukryte” zobowiązania emerytalne, których w pogarszającej się sytuacji demograficznej nie będzie jak sfinansować. A to oznacza, że zamiast reformy finansów publicznych będziemy mieli do czynienia z obciążaniem przyszłych pokoleń. Ograniczenie poziomu składki transferowanej do OFE jest zatem próbą ucieczki od niezbędnych reform i ograniczenia bieżących wydatków.
Jeszcze mniej zrozumiały jest pomysł zastąpienia części składki specjalnymi obligacjami emerytalnymi nie mającymi charakteru płynnych papierów wartościowych. W praktyce uniemożliwia to prawidłową wycenę aktywów OFE, a więc likwiduje konkurencję między nimi, prowadzi do obniżenia stóp zwrotu (skoro obligacje te miałyby być uzależnione od wzrostu PKB, a nie rynkowych stóp zwrotu). Konstrukcja ta pogarsza zatem sytuację członków OFE i zarządzających nimi PTE (w aktywach OFE pojawią się niezbywalne i niewyceniane wg cen rynkowych instrumenty), nie poprawia też statystycznej sytuacji Polski, bo nie wpływa na statystyczną klasyfikację OFE. Zmniejsza jedynie pożyczki pożyczkowe SP i rolę OFE na rynku kapitałowym i finansowym.
Kolejnym elementem debaty jest kwestia polityki inwestycyjnej OFE. Proponuje się zwiększenie limitów inwestycji zagranicznych OFE, dopuszczenia inwestycji w instrumenty pochodne, wprowadzenia funduszy agresywnych, a także zwiększenia kosztów ponoszonych przez członków OFE (m.in. tzw. opłata solidarnościowa). Tymczasem regulacje dotyczące polityki inwestycyjnej OFE są w chwili obecnej optymalne, co najlepiej udowodnił obecny kryzys, w trakcie którego, dzięki restrykcyjnym regulacjom dotyczącym polityki inwestycyjnej OFE, straty poniesione przez nie były znacznie mniejsze, niż przez fundusze emerytalne działające na bardzie liberalnych regulacyjnie rynkach i zostały już odrobione. Tworzenie funduszy agresywnych w ramach obowiązkowego systemu emerytalnego objętego gwarancjami Państwa jest całkowitym nieporozumieniem. Co bowiem oznacza fundusz agresywny: że może przynieść wyższe zyski, albo wyższe straty. W efekcie prowadzi to do ryzyka niższego poziomu emerytur w ramach systemu zabezpieczenia społecznego i naraża system emerytalny na zbędny hazard moralny. Jeśli coś miałoby w tym zakresie przedmiotem dyskusji, to jedynie ewentualne dalsze ograniczenie poziomu opłat pobieranych przez OFE – w braku konkurencji w tym zakresie.
Rozwiązaniem nie jest też zastąpienie gotówki akcjami specjalnego funduszu majątkowego, proponowane przez Jacka Adamskiego („Fundusz majątkowy ulgą dla finansów publicznych”). Jeżeli fundusz ten ma być publiczny, to oznacza, że jego akcje byłyby notowane na GPW (inaczej akcje przekazywane OFE byłyby niewyceniane wg wartości rynkowej i sytuacja byłaby podobna do obligacji emerytalnych), a zatem państwo mogłoby utracić kontrolę nad tego typu tworem. Wydaje się, że doświadczenia z NFI jest najlepszą przestrogą przed tego typu pomysłami. Dodać należy, że istotą powierzenia PTE zarządzania OFE jest przeniesienia decyzji inwestycyjnych z Państwa na prywatne podmioty. Zastąpienie gotówki, akcjami funduszu majątkowego byłoby zaprzeczeniem tej konstrukcji i podważeniem fundamentów tego typu partnerstwa państwa z podmiotami prywatnymi jakim jest system OFE. Uniemożliwiałoby ono także utrzymanie w systemie istotnej gwarancji jaką jest minimalna wymagana stopa zwrotu, gdyż PTE nie mogłyby odpowiadać za wyniki inwestycyjne OFE, jeśli to Państwo za nie podejmowałoby decyzje inwestycyjne.
Kolejnym mitem jest brak właściwego nadzoru korporacyjnego nad OFE wskazywany przez Oskara Kowalewskiego („Grzech pierworodny systemu emerytalnego”). Ze względu na charakter OFE i zarządzających nimi PTE, członkowie OFE mogą wyrażać swoje niezadowolenie z jakości zarządzania OFE zmieniając OFE lub składając skargę na OFE lub PTE. W praktyce oznacza to, że właściwym mechanizmem zabezpieczającym ich interesy jest nadzór państwa, sprawowany pierwotnie przez UNFE, następnie przez KNUiFE a od 2006 r. przez KNF. To organ nadzoru ma narzędzia, by wykrywać jakiekolwiek nieprawidłowości czy transfery poza OFE. W szczególności służy temu codzienna kontrola wszystkich transakcji, możliwość zwoływania i uczestnictwa w posiedzeniach organów PTE, uprawnienia kontrolne KNF, a także rola banku depozytariusza, który także musi interweniować w razie jakichkolwiek nieprawidłowości. Działań tych w żaden sposób nie zastąpią rady nadzorcze PTE, bez względu na ich skład osobowy. Ważna jest natomiast dyskusja, czy organ nadzoru korzysta właściwie i w pełni z przysługujących mu uprawnień. W tym kontekście istotnym błędem KNF było połączenie w jeden pion nadzoru emerytalnego i ubezpieczeniowego, mimo zupełnie innych narzędzi nadzorczych będących w gestii organu nadzoru ubezpieczeniowego i organu nadzoru emerytalnego.
W tym kontekście interesująca jest kwestia kształtu nadzoru nad rynkiem finansowym. Profesor Jan Monkiewicz w tekście „Potrzebne nowe spojrzenie na nadzór” interesująco wskazał na zmiany zachodzące na świecie w organizacji nadzorów, związane z oceną przyczyn obecnego kryzysu. Wskazuje on na konieczność analogicznych zmian także w Polsce (powołania polskiego odpowiednika Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego oraz wzmocnienia regulacyjnej i nadzorczej roli NBP). Tymczasem kryzys pokazał, że struktura sieci bezpieczeństwa finansowego w Polsce zdała egzamin. Przed kryzysem zdążono zbudować nową strukturę zintegrowanego nadzoru poza NBP – w postaci KNF, który zastąpił wcześniejsze organy nadzoru wyspecjalizowanego. Jednocześnie Polska nie uległa mitowi deregulacji i pozostawiła organowi nadzoru realne kompetencje nadzorcze (najdalej idące w nadzorze emerytalnym, najwęższe w nadzorze ubezpieczeniowym). W efekcie nadzór w Polsce miał inny charakter niż w krajach bardziej dotkniętych kryzysem i zapewnił większy konserwatyzm instytucji finansowych i ich większą odporność na kryzys. Oddzielenie nadzoru nad instytucjami finansowymi od banku centralnego zapewniło temu ostatniemu możliwość swobodnego prowadzenia polityki pieniężnej oraz pełnienie roli pożyczkodawcy ostatniej instancji i zaowocowało „Pakietem zaufania” zaoferowanym przez NBP bankom w Polsce. Prawidłowe działanie sieci bezpieczeństwa zapewnia z jednej strony koncentracja nadzoru nad całym rynkiem finansowym (a więc i informacji) w jednej instytucji – KNF, a z drugiej strony wymiana informacji z bankiem centralny na podstawie porozumienia, a także w ramach Komitetu Stabilności Finansowej w trójkącie KNF-NBP-Minister Finansów. Taka konstrukcja zapewnia też właściwą koordynację polskiego stanowiska na forum UE. Centralizacja nadzoru poza bankiem centralnym i nowa struktura organizacyjna budowana od 2006 r. na bazie wcześniejszych organów nadzoru (KNUiFE, KPWiG oraz organu KNB, jakim był GINB) zdała egzamin, jakim jest obecny kryzys. Każda zmiana organizacyjna najpierw prowadzi do osłabienia funkcji nadzorczych. Brak jest uzasadnienia do podejmowania takiego eksperymentu w Polsce, skoro obecnie funkcjonujące rozwiązania organizacyjne w zakresie nadzoru – odmiennie niż w krajach obecnie reformujących swoje organy nadzoru - sprawdziły się.
Konkludując, zreformowany system emerytalny nie jest przyczyną finansów publicznych w Polsce, lecz brak innych reform ograniczających wydatki publiczne. Finansów publicznych w Polsce nie uzdrowi ani likwidacja OFE, ani ograniczenie lub zawieszenie składki trafiającej do OFE, ani emisja specjalnych obligacji emerytalnych. Wbrew licznym głosom system ten nie wymaga daleko idących zmian dotyczących OFE, wystarczą ewentualne drobne korekty – zakaz konsolidacji OFE, by zwiększyć konkurencję między nimi, jeżeli to nie poskutkuje dalsze administracyjne ograniczenie poziomu opłaty za zarządzanie pobieranej przez OFE, a także dopuszczenia dodatkowych dobrowolnych oszczędności w OFE (jako dodatkowej formy IKE i PPE). Nie należy także reformować struktury organizacyjnej nadzoru, a jedynie zapewnić wykorzystywanie przez KNF posiadanych uprawnień nadzorczych, czemu mogłoby sprzyjać wyodrębnienie pionu nadzoru emerytalnego w urzędzie KNF. Kluczowe jest dokończenie reformy emerytalnej i jak najszybsze uchwalenie ustawy o dożywotnich emeryturach kapitałowych gwarantującej inflacyjną waloryzację świadczeń oraz ich wypłatę przez zakłady ubezpieczeń na życie, a także umożliwiającą wykupienie emerytur małżeńskich, co ograniczyłoby problem tablic dalszej oczekiwanej długości życia.
Paweł Pelc
Autor jest radcą prawnym, Wiceprezesem Stowarzyszenia Rynku Kapitałowego UNFE.
 


Zapraszam na stronę mojej kancelarii: Kancelaria Warszawa | kancelariapelc.com