Ta strona używa mechanizmu ciasteczek (Cookie). Więcej informacji znajdą Państwo w Polityce Cookies. Zamknij okno
Zapraszam na stronę: Kancelaria Warszawa

Co dalej z reformą emerytalną?

Od dawna wiadomo, że sytuacja demograficzna w Polsce się pogarsza, a nasze społeczeństwo się starzeje. W naszym kraju rodzi się wyjątkowo mało dzieci (ostatnie dane wskazują na 1,3 dziecka na kobietę w wieku rozrodczym, podczas gdy prostą zastępowalność pokoleń zapewnia nie mniej niż 2,1 dziecka na kobietę). Nie pozostaje to bez wpływu na system emerytalny. Z tego powodu od końca lat 90 przeprowadzamy w Polsce reformę emerytalną. Pierwsze ustawy reformujące system emerytalny uchwalone zostały jeszcze w 1997 r., ale wdrożenie reformy wziął na siebie kolejny rząd: AWS-UW. Nowy system emerytalny opiera się w całości na tzw. zasadzie zdefiniowanej składki, czyli wysokość przyszłego świadczenia wprost uzależniona jest od zgromadzonych składek. Wysokość świadczenia zależy od tego jak zostaną one pomnożone lub zwaloryzowane i w jakim wieku przejdziemy na emeryturę. Nowy system emerytalny składa się z czterech elementów: dwu obowiązkowych (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych – FUS i otwarte fundusze emerytalne - OFE) i dwu dobrowolnych (pracownicze programy emerytalne i wprowadzone od 2004 r. indywidualne konta emerytalne). O ile FUS co do zasady oparty jest na zasadzie repartycyjnej, co oznacza, że bieżące składki opłacają bieżące świadczenia, to pozostałe trzy skłądniki systemu emerytalnego są w pełni kapitałowe, co oznacza, że nasze składki są inwestowane z przeznaczeniem na cele emerytalne.
Mimo, że nowy system emerytalny zaczął funkcjonować w 1999 r. to jego tworzenie nie zostało jeszcze dokończone: wciąż jest nieuregulowana kwestia wypłaty dożywotnich emerytur kapitałowych. Sama reforma emerytalna nie wyszła bez szwanku okresu koalicji SLD-PSL po wyborach 2001 r. O ile pierwotnie nowy system emerytalny, co do zasady miał objąć wszystkich pracujących, pozostawiając poza nowym systemem tylko osoby objęte ubezpieczeniami rolniczymi i sędziów (system zaopatrzeniowy), to po wyborach 2001 r. doprowadzono do wyłączenia z nowego systemu emerytalnego prokuratorów (których objęto analogicznymi zasadami jak sędziów), służby mundurowe (pierwotnie osoby rozpoczynające służbę od 1999 r. objęte były nowym systemem), a po protestach górników (w związku z opóźnieniami w uchwaleniu regulacji dotyczących emerytur pomostowych) przed wyborami 2005 r. w ekspresowym tempie ich także wyłączono z nowego systemu. Rząd SLD doprowadził także do uchwalenia tzw. ustawy epizodycznej przewidującej, że OFE zamiast zaległej składki otrzymają obligacje Skarbu Państwa oraz do likwidacji wyspecjalizowanego organu nadzoru nad fudnuszami emerytalnymi – Urzędu Nadzoru nad Fudnuszami Emerytalnymi i działającego przy nim Komitetu Doradczego.
Również po wyborach 2005 r. nie doszło do zakończenia uchwalania regulacji dotyczących reformy emerytalnej m.in. ze względu na skrócenie tej kadencji parlamentu. Rząd PO-PSL zdołał doprowadzić do uchwalenia ustawy o emeryturach pomostowych i podjął próbę rozwiązania kwestii wypłaty emerytur kapitałowych. Rozwiązanie to odbiegało jednak od pierwotnych założeń, przedstawionych jeszcze w 1998 r. w projekcie ustawy o zakładach emerytalnych przez rząd AWS-UW, przewidujących emerytury dożywotnie wypłacane przez zakłady emerytalne w jednej z czterech form (indywidualnej lub małżeńskiej, z gwarantowanym okresem płatności lub wyłącznie dożywotnio bez gwarantowanego okresu wypłaty) przynajmniej waloryzowane do inflacji , wyliczanych w oparciu o tablice dalszej oczekiwanej długości życia odrębne dla każdej płci. Rząd PO-PSL ostatecznie skierował do parlamentu dwa projekty – przewidujące wypłatę okresowych emerytur kapitałowych przez OFE kobietom w wieku 60-64 lat i dożywotnich emerytur kapitałowych pozostałym emerytom wypłacanych przez fundusze dożywotnich emerytur kapitałowych zarządzanych bądź przez zakłady emerytalne, bądź przez powszechne towarzystwa emerytalne (co dodano praktycznie na ostatnim etapie prac legislacyjnych w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej – MPiPS, praktycznie bez jakiegokolwiek uzasadnienia). Dożywotnia emerytura kapitałowa wg tego projektu miała być wyłącznie w formie indywidualnej, nie podlegać waloryzacji a jedynie uprawniać do udziału w zysku, przy czym jej ustalenie miało następować z zastosowaniem wspólnych dla kobiet i mężczyzn tablic dalszej oczekiwanej długości życia, co wymagało wbudowania w system skomplikowanych mechanizmów wyrównawczych między poszczególnymi funduszami. Zaproponowana przez rząd PO-PSL konstrukcja była bardzo skomplikwana i groziła brakiem konkurencji na rynku dożywotnich emerytur kapitałowych. Na szczęście Sejm nie odrzucił weta Prezydenta RP do ustawy o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych. W efekcie kwestia wypłaty dożywotnich emerytur kapitałowych pozostaje wciąż nieuregulowana, rząd jednak nie podjął jednak żadnych prac nad nową regulacją dotyczącą wypłaty dożywotnich emerytur kapitałowych, pozbawioną wad wskazanych przez Prezydenta RP w jego wecie do ustawy o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych.
Pod wpływem kryzysu na rynkach finansowych rząd PO-PSL doprowadził także do uchwalenia obniżki opłat pobieranych przez OFE zarówno od składki jak i od aktywów, choć jednocześnie zniósł of 1 stycznia 2010 r. zaware w statutach OFE ograniczenia kwotowe opłaty za zarządzanie pobieranej przez OFE z aktywów OFE, które pierwonie miały obowiązywać bezterminowo, a po dokonanej w 2003 r. nowelizacji – do końca 2010 r.
Na tym zakończyły się zmiany w przepisach dotyczących systemu emerytalnego a zaczął festiwal propozycji zmian w systemie, który jednak nie doszedł do tej pory do etapu decyzji. Jak na razie propozycje te nie są do końca spójne, niestety prawie wszystkie, w mojej ocenie, grożą wywołaniem negatywnych skutków dla członków OFE.
Chronologicznie najstarsza jest propozycja przygotowana przez grupę roboczą do spraw inwestycji OFE w ramach Rady Rozwoju Rynku Finansowego przy Ministrze Finansów, zakładająca zwiększenie ryzyka inwestycyjnego i kosztów ponoszonych przez członków OFE (w szczególności dopuszczenie instrumentów pochodnych, zwiększenie limitów inwestycji zagranicznych, zniesienie limitów kosztów dotyczących tych inwestycji), co w efekcie prowadziłoby do obniżenia poziomu przyszłych emerytur, obniżenia przejrzystości rynku i zwiększenia zysków zarządzających funduszami powszechnych towarzystw emerytalnych.
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej zaproponowało wprowadzenie wielofunduszowości i dyskusja na ten temat toczyła się w ramach grupy roboczej przy Komisji Trójstronnej. W ramach tej dyskusji spór dotyczył czy należy wprowadzić tylko fundusze bezpieczne, jako konsekwencję wypłaty okresowych emerytur kapitałowych przez OFE od 2009 r., czy także fundusze agresywne, jak postulowali przedstawiciele pracodawców i powszechnych towarzystw emerytalnych. W przypadku przyjęcia tej drugiej koncepcji mógłby wzrosnąć poziom ryzyka związanego z uczestnictwem w OFE. Jednak dyskusje te zostały przerwane po przedstawieniu przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej i Ministertwo Finansów pomysłu obniżenia części składki przekazywanej do OFE.
Pomysł ten został następnie rozwinięty w przygotowanym przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej projekcie założeń do ustawy zmieniającej ustawę o emeryturach kapitałowych, zakładających obniżenie składki emerytalnej przekazywanej do OFE z 7,3% do 3% wynagrodzenia, oparcie systemu wypłaty emerytur w całości na finansowaniu z bieżących składek (środki z OFE byłyby przekazywane do FUS), możliwości wcześniejszego przejścia z OFE do FUS i wreszcie wprowadzenie konstrukcji wypłaty jednorazowej w wieku 65 lat dla osób, które będą otrzymywały dwukrotność emerytury minimalnej. Propozycje te oznaczają, ze OFE w praktyce stają się zbędne, skoro wypłata świadczeń nie ma mieć charakteru kapitałowego, lecz ma opierać się w całości na finansowaniu przez osoby pracujące w momencie pobierania emerytury. Trudno obronić też obowiązkowość wpłat do OFE w systuacji, gdy część środków może nie być przeznaczona na cele emerytalne. Dodatkowo przeniesienie środków do FUS w momencie przejścia na emeryturę generować będzie podaż papierów wartościowych bez generowania analogicznego popytu, co prowadzić może do sztucznego zaniżania wartości aktywów i w efekcie zaniżania poziomu emerytur. Obniżenie części składki przekazywanej do OFE skutkować będzie negatywnie dla rozwoju polskiego rynku kapitałowego i jego stabilizującej roli dla gospodarki. Jednocześnie w pogarszającej się sytuacji demograficznej całość świadczeń będzie musiała być sfinansowana z obciążeń osób pracujących w trackie wypłaty, co długoterminowo znacząco pogarsza sytuację finansów publicznych i przejrzystość naszego systemu finansowego. W efekcie dla osiągnięcia krótkoterminowych efektów statystycznych, związanych z nie przyjmowaniem przez UE do wiadomości, że OFE stanowią część systemu zabezpieczenia społecznego, dojdzie do znaczącego pogorszenia sytuacji przyszłych pokoleń.
W przygotowanym przez Ministerstwo Finansów planie konsolidacji finansów publicznych znalazły się propozycje m.in. zniesienia limitów inwestycyjnych, co także obniżyłoby bezpieczeństwo inwestycji OFE i groziło wypływem środków przyszłych emerytów za granicę oraz obciążenie ich także ryzykiem kursowym. Ponadto zaproponowano objęcie powszechnym systemem emerytalnym nowo wstępujących do służb mundurowych, ale dopiero od roku 2012. Ta ostatnia propozycja jest zgodna z pierwotnym kształtem reformy emerytalnej, ale przesunięcie jej wprowadzenia dopiero na rok 2012 znacząco ogranicza pozytywne skutki takiej zmiany, jak i realność jej wprowadzenia.
Kwestią zmian w systemie emerytalnym zajmowała się także Rada Gospodarcza przy premierze, która wg doniesień prasowych pozytywnie odniosła się do pomysłu finansowania całości świadczeń ze składek osób pracujących w momencie wypłaty. Wg doniesień prasowych nad propozycjami zmian na zlecenie rządu pracuje też Centrum im. Adama Smitha, które przedstawiciele opowiadają się za tzw. systemem kanadyjskim (czyli niskie świadczenie z części repartycyjnej mające charakter tzw. „renty starczej” i część kapitałowa zarządzana publicznie).
W sprawach kształtu systemu emerytalnego wypowiada się też szef doradców premiera, który forsuje wprowadzenie tzw. benchmarku zewnętrzego inwestycji OFE (co prowadziłoby do upodobnienia polityki inwestycyjnej OFE), podwyższenie limitów inwestycji zagranicznych i inne zmiany zwiększające ryzyko inwestycyjne ponoszone przez członków OFE.
W toku dyskusji nad zmianami w systemie emerytalnym Minister Pracy i Polityki Społecznej zaczęła sugerować zniesienie obowiązkowego członkowstwa w OFE, choć nie przybrało to jak na razie formy oficjalnego projektu. Skutki takiej propozycji byłyby podobne jak wcześniejszych propozycji MPiPS – zwiększenie obciążeń przyszłych pokoleń, przy jednoczesnym ukryciu tych zobowiązań poza budżetem, co statystycznie obniżyłoby poziomu deficytu i zadłużenia sektora finansów publicznych na potrzeby Unii Europejskiej i przyjęcia euro.
Jak z tego przeglądu widać, nikt obecnie nie pracuje nad brakującą ustawą o dożywotnich emeryturach kapitałowych (wypłatę tych świadczeń można byłoby powierzyć np. zakładom ubezpieczeń na życie, co pozwoliłoby uniknięcia tworzenia wyspecjalizowanych zakładów emerytalnych, oprzeć na emeryturach rodzinnych, waloryzowanych do inflacji, wyliczanych według tablic dalszej oczekiwanej długości życia odrębnych dla poszczególnych płci), dyskusje idą raczej w kierunku odwrotu od OFE w ogóle lub przynajmniej ograniczenia ich roli w systemie, co prawadziłoby do zwiększenia obciążeń przyszłych pokoleń, albo do dalszej deregulacji rynku OFE (mimo, że to właśnie deregulacja była przyczyną obecnego kryzysu finansowego) , w celu zwiększenia kosztów i ryzyka ponoszonego przez członków OFE. Niestety, w mojej ocenie, kierunek ten jest zdecydowanie niekorzystny dla członków otwartych funduszy emerytalnych, czy szerzej dla osób objętych systemem ubezpieczeń społecznych. W przypadku przeforsowania propozycji Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w miejsce systemu zakładającego oparcie świadczenia emerytalnego częściowo na rynku pracy (część emerytury finansowana przez FUS), a częściowo na rynku kapitałowym (OFE i następnie okresowe emerytury kapitałowe i dożywotnie emerytury kapitałowe) powstanie system praktycznie w całości oparty na rynku pracy, mimo pogarszającej się sytuacji demograficznej w Polsce. Przyjęcie propozycji deregulacyjnych prowadzić natomiast będzie do zwiększenia ryzyka inwestycyjnego i kosztów ponoszonych przez członków OFE, w efekcie może doprowadzić do obniżenia poziomu emerytur i osłabienia polskiego rynku kapitałowego (ten ostatni skutek wystąpi także w przypadku realizacji propozycji MPiPS).

Paweł Pelc
Wiceprezes Stowarzyszenia Rynku Kapitałowego UNFE
radca prawny
Tekst wyraża prywatne poglądy autora, a nie instytucji, z którymi jest związany zawodowo.
 


Zapraszam na stronę mojej kancelarii: Kancelaria Warszawa | kancelariapelc.com