Ta strona używa mechanizmu ciasteczek (Cookie). Więcej informacji znajdą Państwo w Polityce Cookies. Zamknij okno
Zapraszam na stronę: Kancelaria Warszawa

Opinia o ustawie o emeryturach kapitałowych (pierwotnie zawartej w druku sejmowym nr 743)

W roku 1997 uchwalono pierwsze ustawy dotyczące reformy emerytalnej w tym w szczególności ustawę z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (t.j. Dz. U. z 2004 nr 159, poz. 1667, ze zm.). W odniesieniu do obowiązkowej kapitałowej części nowego systemu emerytalnego ustawa ta regulowała fazę akumulacji, nie zawierała natomiast uregulowań dotyczących fazy wypłaty (poza szczątkową regulacją art. 111, który wskazywał na rodzaj świadczenia i instytucję, w której to świadczenie miałoby być nabyte za środki zgromadzone w OFE – emerytura dożywotnia wykupywana w zakładzie ubezpieczeń emerytalnych wskazanym przez członka OFE). Rozwiązanie zawarte w art. 111 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych było pewną modyfikacją propozycji zawartej w raporcie Biura Pełnomocnika Rządu d/s Reformy Zabezpieczenia Społecznego z czerwca 1997 Bezpieczeństwo dzięki różnorodności. Reforma systemu emerytalnego w Polsce, która przewidywała wypłatę emerytur dożywotnich przez firmy ubezpieczeniowe posiadające zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie ubezpieczeń emerytalnych (str. 69-71). Kwestie te miały być przedmiotem regulacji zawartej w projekcie ustawy o zakładach emerytalnych skierowanym przez rząd do sejmu 23 czerwca 1998 r. Projekt przewidywał wypłatę świadczeń przez specjalnie utworzone w tym celu zakłady emerytalne nadzorowane przez Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi i podobnie jak raport Bezpieczeństwo dzięki różnorodności z 1997 r. zakładał, że świadczenia będą wypłacanie w formie emerytur dożywotnich indywidualnych lub małżeńskich z gwarantowanym okresem wypłaty lub bez gwarantowanego okresu wypłaty. Wysokość kapitału akcyjnego zakładu emerytalnego miała być nie niższa niż równowartość 7 mln ECU, z możliwością podwyższenia tego minimum przez Radę Ministrów. Emerytura dożywotnia miała być nabywana przez członka OFE w zakładzie emerytalnym na podstawie umowy emerytalnej. Projekt ten nie został przyjęty przed zakończeniem kadencji parlamentu i ze względu na zasadę dyskontynuacji prac parlamentarnych nie był przedmiotem prac parlamentu po wyborach 2001 r. W kolejnych 2 kadencjach sejmu rząd nie przesłał parlamentowi żadnego nowego projektu regulującego tę materię. Istotną analizę dotyczącą kwestii wypłat przeprowadził Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi w 2002 r. w raporcie Bezpieczeństwo dzięki emeryturze (wznowionym przez Wydawnictwo Sejmowe w 2007 r.), zawierając w nim m.in. propozycję by akwizycja emerytur dożywotnich oraz ich wypłata odbywała się za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przed wyborami 2007 r. trwały intensywne prace nad kolejnymi projektami dotyczącymi wypłaty świadczeń, żaden z nich nie został jednak przyjęty przez Radę Ministrów i skierowany do Sejmu. Po wyborach 2007 r. również były przygotowywane kolejne projekty ustaw regulujących wypłatę świadczeń. Ostatecznie doszło do podziału materii regulowanej pierwotnie przez projekt ustawy o zakładach emerytalnych na dwa odrębne projekty – projekt ustawy o emeryturach kapitałowych przedłożony Sejmowi przez rząd w druku sejmowym nr 743 w dniu 7 lipca 2008 r. oraz projekt ustawy o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych przedłożony Sejmowi przez rząd w druku sejmowym nr 865 w dniu 27 sierpnia 2008 r.
Projekt ustawy o emeryturach kapitałowych zawarty w druku 743 i przyjęta przez Sejm na jego podstawie ustawa o emeryturach kapitałowych nie reguluje w sposób kompleksowy kwestii wypłaty dożywotnich emerytur kapitałowych. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy o emeryturach kapitałowych przyjętej przez Sejm w dniu 17 października 2008 r. ustawa określa jedynie rodzaje świadczeń pieniężnych wypłacanych ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych, zasady nabywania prawa do emerytur kapitałowych oraz zasady i tryb ich przyznawania i ustalania ich wysokości i wypłaty. W tym ostatnim zakresie regulacja ustawy o emeryturach kapitałowych jest niekompletna. Ustawa o emeryturach kapitałowych nie zawiera także regulacji dotyczącej instytucji dokonujących wypłaty dożywotnich emerytur kapitałowych i nadzoru nad nimi.
Ustawa o emeryturach kapitałowych przesądza, że emeryci będą pobierali bądź dożywotnią emeryturę kapitałową, bądź okresową emeryturę kapitałową. Okresowa emerytura kapitałowa będzie pobierana przez kobiety przechodzące na emeryturę po osiągnięciu ustawowego wieku emerytalnego a przed osiągnięciem przez nie wieku 65 lat (czyli ustawowego wieku emerytalnego dla mężczyzn). Okresowa emerytura kapitałowa będzie wypłacana przez Otwarty Fundusz Emerytalny, a dożywotnia emerytura kapitałowa przez Fundusz Dożywotnich Emerytur Kapitałowych. Decyzje dotyczące emerytur kapitałowych będą podejmowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, za pośrednictwem którego będzie dokonywany także wybór oferty dożywotniej emerytury kapitałowej oraz wypłata świadczenia. Ustawa określa minimalną wysokość świadczenia poniżej, której nie jest ono ustalane. W takim przypadku środki z OFE przekazywane mają być jako składka na ubezpieczenie emerytalne w części repartycyjnej. Ustawa o emeryturach kapitałowych określa sposób ustalania wysokości okresowej emerytury kapitałowej oraz wskazuje, że podlega ona corocznej waloryzacji. W zakresie zasad i trybu waloryzacji okresowej emerytury kapitałowej ustawa o emeryturach kapitałowych nie zawiera specyficznych uregulowań, a jedynie odesłanie do regulacji dotyczących zasad i trybu określonego dla emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W zakresie ustalania wysokości dożywotniej emerytury kapitałowej regulacja ustawy o emeryturach kapitałowych jest niepełna, gdyż odwołuje się do miesięcznej stawki emerytury kapitałowej zawartej w ofercie dożywotniej emerytury kapitałowej, a regulacja dotycząca oferty dożywotniej emerytury kapitałowej zawarta jest w odrębnej ustawie o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych, będącej przedmiotem prac parlamentu. Ustawa o emeryturach kapitałowych przewiduje możliwość zwiększenia dożywotniej emerytury kapitałowej w przypadku wystąpienia zysku lub nadwyżki w rozumieniu przepisów o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych, jednak regulacja ta jest niekompletna, gdyż nie wskazuje ona na jakich zasadach dokonywane jest zwiększenie dożywotniej emerytury kapitałowej. Regulacja w tym zakresie zawarta jest w rozpatrywanej odrębnie przez sejm ustawie od funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych. Ustawa o emeryturach kapitałowych wprowadza zmiany w przepisach obowiązujących mające na celu dostosowanie ich do rozwiązań zawartych w niej, a w szczególności zmiany w ustawie o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, umożliwiające im wypłatę okresowych emerytur kapitałowych.
Przyjęte w ustawie o emeryturach kapitałowych rozwiązania różnią się od wcześniejszych propozycji (w tym w szczególności od projektu ustawy o zakładach emerytalnych z 1998 r.) w szeregu istotnych kwestii, w tym w szczególności – fragmentaryczności regulacji (poprzez przeniesienie istotnej części regulacji dotyczącej emerytur dożywotnich i instytucji je wypłacających do odrębnej ustawy o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych), rodzaju świadczeń (dopuszczenie oprócz dożywotnich emerytur kapitałowych także okresowych emerytur kapitałowych wypłacanych przez OFE dla kobiet w wieku 60-64 lata), rezygnacji z emerytur małżeńskich i z emerytur z gwarantowanym okresem wypłaty, wprowadzenia konstrukcji zwrotu części składki w przypadku śmierci emeryta przed upływem 3 lat od wykupienia emerytury dożywotniej, określenia, że emerytury dożywotnie wypłacać będzie fundusz dożywotnich emerytur kapitałowych a nie zakład emerytalny (jak przewidywał projekt ustawy o zakładach emerytalnych z 1998 r.), czy zakład ubezpieczeń emerytalnych (jak przewidywała ustawa o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych), rezygnacji z waloryzacji inflacyjnej dożywotniej emerytury kapitałowej oraz zastąpienia umowy z zakładem emerytalnym jako podstawy nawiązania stosunku prawnego w sprawie wypłaty emerytury dożywotniej decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ustawa o emeryturach kapitałowych przyjęła proponowane w raporcie Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi Bezpieczeństwo dzięki emeryturze z 2002 r. rozwiązanie polegające na powierzeniu ZUS wypłaty dożywotnich emerytur kapitałowych wraz z emeryturami z części repartycyjnej oraz akwizycji emerytur dożywotnich wyłącznie za pośrednictwem ZUS.
Ustawa o emeryturach kapitałowych w sposób szczególny podchodzi do kwestii uprawnień kobiet i mężczyzn. Z jednej strony zawiera deklarację, że „stoi na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan zdrowia, stan cywilny lub rodzinny” w zakresie ustalania wysokości emerytur kapitałowych (art. 2 ustawy o emeryturach kapitałowych), z drugiej strony zawiera całkowicie odmienne rozwiązania emerytalne dla kobiet i mężczyzn. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych emerytura przysługuje ubezpieczonym urodzonym po dniu 31 grudnia 1948 r. po osiągnięciu wieku 65 lat w przypadku mężczyzn i 60 lat w przypadku kobiet. Natomiast ustawa o emeryturach kapitałowych zawiera odrębne rozwiązania dla członków otwartych funduszy emerytalnych przechodzących na emeryturę przed osiągnięciem 65 roku życia i po ukończeniu 65 roku życia. Oznacza to, że ustawa o emeryturach kapitałowych odrębnie traktuje kobiety (bo tylko one mogą przejść na emeryturę przed osiągnięciem 65 roku życia – po ukończeniu 60 lat życia) i mężczyzn, którzy mogą przejść na emeryturę wyłącznie po osiągnięciu 65 roku życia. Przy czym różnice w traktowaniu kobiet i mężczyzn wynikające z ustawy o emeryturach kapitałowych mają charakter fundamentalny. Kobiety (a więc, zgodnie z zapisami ustawy o emeryturach kapitałowych, członkowie otwartych funduszy emerytalnych, którzy ukończyli 60 lat i mają ustalone prawo do emerytury z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – art. 8 pkt 1 w zw. z art. 5 ustawy o emeryturach kapitałowych) przechodząc na emeryturę do ukończenia 65 roku życia nabywają prawo nie do dożywotniej emerytury kapitałowej, a do okresowej emerytury kapitałowej. Mężczyźni przechodząc na emeryturę od razu nabywają prawo do emerytury kapitałowej. Kobiety, które przeszły na emeryturę po ukończeniu 60 lat życia dopiero po 5 latach pobierania okresowej emerytury kapitałowej (czyli po ukończeniu 65 lat życia) nabędą prawo do dożywotniej emerytury kapitałowej. Jednocześnie kobiety nie mają możliwości wyboru momentu wykupienia dożywotniej emerytury kapitałowej, gdyż prawo do okresowej emerytury kapitałowej wygasa z dniem poprzedzającym ukończenie przez emerytkę 65 roku życia (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach kapitałowych) i terminie 3 miesięcy przed ukończeniem 65 roku życia musi ona dokonać wyboru oferty dożywotniej emerytury kapitałowej pod rygorem wstrzymania wypłaty świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 17 ust. 5 i 6 ustawy o emeryturach kapitałowych).
Oznacza to, że mężczyźni do momentu przejścia na emeryturę pobierają dożywotnią emeryturę kapitałową, podczas gdy kobiety przez 5 lat pobierają okresową emeryturę kapitałową. Tymczasem natura tych świadczeń jest całkowicie odmienna. W przypadku dożywotniej emerytury kapitałowej emeryt nie jest narażony na ryzyko obniżenia nominalnej wartości świadczenia lub zaprzestania jego wypłaty. Odmienna sytuacja ma miejsce w przypadku okresowej emerytury kapitałowej. O ile bowiem w przypadku dożywotniej emerytury kapitałowej, za środki zgromadzone w otwartym funduszu emerytalnym zostało nabyte to świadczenie, to w przypadku okresowej emerytury kapitałowej środki emeryta pozostają w dalszym ciągu w otwartym funduszu emerytalnym i emerytka ponosi pełne ryzyko inwestycyjne, w tym także ryzyko wyczerpania środków. Związane jest to z tym, że środki zgromadzone w otwartym funduszu emerytalnym także w okresie wypłaty okresowej emerytury kapitałowej są inwestowane, zatem narażone na ryzyko spadku wartości. Jednocześnie okresowa emerytura kapitałowa, po ustaleniu jej początkowej wartości, w kolejnych latach jest waloryzowana na tych samych zasadach co emerytura z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (czyli o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych oraz przynajmniej 20% realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia – art. 26 ust. 1 ustawy o emeryturach kapitałowych w związku z art. 89 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych). W przypadku dużych ujemnych stóp zwrotu i wysokiej waloryzacji może to prowadzić nawet do wyczerpania środków na rachunku emeryta i OFE i zaprzestania wypłaty okresowej emerytury kapitałowej oraz niemożności nabycia przez emerytkę dożywotniej emerytury kapitałowej przez emerytkę po ukończeniu przez nią 65 roku życia. Na ryzyko to narażone są wyłącznie kobiety. Jednocześnie konstrukcja taka sprawa, że w przypadku kobiet przez pierwszych 5 lat po przejściu na emeryturę – środki pozostają w dalszym ciągu w otwartym funduszu emerytalnym i w razie śmierci emerytki w tym okresie – będą przedmiotem zapisu na wypadek śmierci lub dziedziczenia. W przypadku mężczyzn – środki, które były zgromadzone w otwartym funduszu emerytalnych od razu w momencie przejścia na emeryturę zostają wykorzystane na nabycie dożywotniej emerytury kapitałowej i nie mogą być przedmiotem zapisu na wypadek śmierci lub dziedziczenia.
W efekcie wskazanych wyżej rozwiązań sytuacja prawna mężczyzny i kobiety przechodzącej na emeryturę jest odmienna. Kobieta przez pierwszych 5 lat od osiągnięcia wieku emerytalnego nie może nabyć dożywotniej emerytury kapitałowej i jest narażona całością swoich środków na ryzyko inwestycyjne, a środki te mogą być dziedziczone. Mężczyzna nie może nabyć okresowej emerytury kapitałowej, jedynym rodzajem świadczenia dostępnym dla mężczyzn jest dożywotnia emerytura kapitałowa, a po przejściu na emeryturę i nabyciu emerytury kapitałowej środki, które były zgromadzone w otwartym funduszu emerytalnym nie mogą być przedmiotem dziedziczenia.
Rozwiązania powyższe uznać należy za kolidujące z wyrażoną w art. 33 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równych praw kobiety i mężczyzny w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym. Elementem równych praw kobiety i mężczyzny w życiu rodzinnym, społecznym i gospodarczym powinien być równy dostęp do świadczeń emerytalnych (ustawa o emeryturach kapitałowych, z przyczyn opisanych wyżej go nie zapewnia) oraz analogiczne skutki przejścia na emeryturę bez względu na płeć (ustawa o emeryturach kapitałowych , z przyczyn opisanych wyżej ich nie zapewnia).
Wskazana wcześniej norma zawarta w art. 2 ustawy o emeryturach kapitałowych, wskazująca, że ustawa stoi na gruncie równego traktowania w zakresie ustalania wysokości emerytur kapitałowych bez względu na płeć rodzi szereg daleko idących skutków, wykraczających poza przedmiot regulacji tej ustawy. Uniemożliwia ona stosowanie tablic dalszej oczekiwanej długości życia uwzględniających różnice w dalszej oczekiwanej długości życia kobiet i mężczyzn, które przewidywał m.in. projekt ustawy o zakładach emerytalnych z 1998 r., jak i mniej zaawansowane projekty regulacji opracowywane w latach 2006-2007, które nie trafiły do sejmu. Tymczasem różna oczekiwana długość życia kobiet i mężczyzn jest faktem obiektywnym. W efekcie instytucje wypłacające świadczenia narażone zostały na dodatkowe ryzyko – niedopasowania struktury klientów danej instytucji (stosunku kobiet do mężczyzn) do proporcji w całej kohorcie.
Art. 3 pkt 2 i 9 ustawy o emeryturach kapitałowych przesądza istnienie funduszu dożywotnich emerytur kapitałowych oraz zakładu emerytalnego, wskazując, że regulacja dotycząca tych podmiotów zawarta jest w przepisach o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych (nad którymi prace w momencie przyjmowania przez sejm ustawy o emeryturach kapitałowych nie zostały ukończone). Art. 17 ust. 9 ustawy o emeryturach kapitałowych przesądza, że oferta dożywotniej emerytury kapitałowej pochodzi od zakłady emerytalnego (ZUS przekazuje informację o dokonanym przez członka otwartego funduszu emerytalnego wyborze oferty dożywotniej emerytury kapitałowej m.in. „zakładowi emerytalnemu, którego ofertę dożywotniej emerytury kapitałowej wybrał członek otwartego funduszu emerytalnego). Takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności art. 21 ust. 1 ustawy o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych rozpatrywanej przez sejm, który określa przedmiot przedsiębiorstwa zakładu emerytalnego w sposób wykluczający pochodzenie oferty od zakładu emerytalnego oraz art. 2 ust. 2 ustawy o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych rozpatrywanej przez sejm, określającego przedmiot działalności funduszu dożywotnich emerytur kapitałowych. Art. 17 ust. 14 i 15 ustawy o emeryturach kapitałowych przesądza, że członek OFE dokonuje wyboru nie zakładu emerytalnego, a funduszu dożywotnich emerytur kapitałowych i składka trafia do funduszu dożywotnich emerytur kapitałowych i to fundusz dożywotnich emerytur kapitałowych przekazuje środki na wypłatę dożywotnich emerytur kapitałowych. Zakład emerytalny, zgodnie z rozpatrywaną przez sejm ustawą o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych jest jedynie organem funduszu, nie może zatem w swoim imieniu i na swoją rzecz być podmiotem wystawiającym ofertę.
Art. 7 ust. 1 ustawy o emeryturach kapitałowych przesądza, że jedynymi świadczeniami wypłacanymi emerytowi ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych będą wyłącznie indywidualne okresowe emerytury kapitałowe lub dożywotnie emerytury kapitałowe. Ustawa o emeryturach kapitałowych nie daje członkowi otwartego funduszu emerytalnego wyboru rodzaju świadczenia. Ustawa o emeryturach kapitałowych nie dopuszcza możliwości wyboru emerytury małżeńskiej lub emerytury o gwarantowanym okresie wypłaty. W efekcie emeryt nie ma możliwości przedłużenia okresu wypłaty świadczenia bądź do upływu okresu gwarantowanego, bądź do śmierci współmałżonka. Nowelizacja ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych rozpatrywana przez sejm równolegle z ustawą o emeryturach kapitałowych, przewidująca zwiększenie podstawy wymiary renty rodzinnej o tę część składek emerytalnych, która została przekazana do OFE, wywiera odmienne skutki. Po pierwsze renty rodzinne finansowane będą ze składki rentowej, co wiąże się z poziomem obciążeń kosztów pracy, a po drugie taka konstrukcja uniemożliwia pozostałemu przy życiu małżonkowi korzystać ze wzrostu wartości środków zgromadzonych w OFE, jeżeli był on wyższy niż waloryzacja składek w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie jedynie iluzorycznym złagodzeniem tzw. szoku przejścia i śmierci emeryta wkrótce po wykupieniu dożywotniej emerytury kapitałowej jest przewidziana w art. 29 ustawy o emeryturach kapitałowych wypłata gwarantowana. Wypłata gwarantowana ulega bowiem obniżeniu co miesiąc o jedną 37. Jednocześnie ponieważ członek otwartego funduszu emerytalnego wykupujący dożywotnią emeryturę kapitałową nie ma możliwości wyboru, czy chce by jego świadczenie było nią objęte, obciąża ona poziom wszystkich świadczeń.
Art. 12 ustawy o emeryturach kapitałowych przesądza, że prawo do emerytury kapitałowej i jej wysokość jest ustalana przez ZUS w drodze decyzji. W efekcie stosunek emeryta z funduszem dożywotnich emerytur kapitałowych nie ma mieć charakteru umownego, lecz publicznoprawny. Zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy konstrukcja ta została wprowadzona w celu wyłączenia wypłat dożywotnich emerytur kapitałowych spod unijnej regulacji dotyczącej działalności ubezpieczeniowej. Konstrukcja ta rodzi duże ryzyko zakwestionowania przyjętych rozwiązań przez Komisję Europejską.
Ustawa o emeryturach kapitałowych odmiennie traktuje okresowe emerytury kapitałowe i dożywotnie emerytury kapitałowe. Jeśli chodzi o okresowe emerytury kapitałowe to zawiera ona regulację wskazującą na sposób ustalenia wysokości tych świadczeń, a także przewiduje ich coroczną waloryzację, przy czym w tej ostatniej kwestii odsyła do regulacji dotyczącej emerytur z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 24 i 26 ustawy o emeryturach kapitałowych). W odniesieniu do dożywotnich emerytur kapitałowych sytuacja jest odmienna.






Paweł Pelc

Radca prawny
 


Zapraszam na stronę mojej kancelarii: Kancelaria Warszawa | kancelariapelc.com