Ta strona używa mechanizmu ciasteczek (Cookie). Więcej informacji znajdą Państwo w Polityce Cookies. Zamknij okno
Zapraszam na stronę: Kancelaria Warszawa

Nadzór o rynku OFE.

Na stronach internetowych Komisji Nadzoru Finansowego został opublikowany materiał Konkurencja na rynku OFE. Wnioski, rekomendacje, synteza – datowany 3 marca 2008 r.
Materiał ten zawiera propozycje zmian systemowych na rynku OFE. Proponuje się w nim wprowadzenie możliwości tworzenia subfunduszy o różnych profilach zysku i ryzyka, rezygnację z zatwierdzania przez organ nadzoru zmian wysokości opłat od składki, zmiany w systemie akwizycji oraz wypracowanie przez „urząd nadzoru” metodologii agregacji wszystkich kosztów oszczędzania w OFE. W materiale zawarte są także rozważania dotyczące zmiany podejścia do polityki inwestycyjnej i filozofii nadzoru w długim okresie, ale nie znalazły one odzwierciedlenia w zawartych w podsumowaniu materiały wskazanych powyżej czterech rekomendacjach.

Pierwsza rekomendacja zawarta w omawianym materiale dotyczy prowadzenia „przez fundusze emerytalne” subfundudzy o różnych profilach ryzyka, które różniłyby się przede wszystkim ograniczeniami inwestycyjnymi, „przy czym jeden z nich mógłby odpowiadać skali ryzyka występującej przy obecnych regulacjach, natomiast przynajmniej jeden fundusz oferowałby bardziej liberalną, i jeden bardziej konserwatywną politykę inwestycyjną.” Zgodnie z materiałem celem tej rekomendacji jest lepsze dopasowanie produktu do preferencji członka OFE, co zdaniem autorów materiału ma zwiększyć zainteresowanie systemem i mobilność konsumentów, może także obniżyć bariery wejścia na rynek. Autorzy materiału wskazują, że rozwiązać należy kwestię limitów inwestycyjnych subfunduszy, kwestii gwarancji minimalnej stopy zwrotu i gwarancji emerytury dożywotniej, a także kwestię „czy można dzielić składkę na wiele subfuduszy / wiele PTE?”

Druga rekomendacja zawarta w omawianym materiale dotyczy zniesienia wymogu uzyskiwania zgody Komisji Nadzoru Finansowego na zmianę wysokości opłaty od składki, co miałoby służyć „dynamicznej konkurencji cenowej, przy zachowaniu bezpieczeństwa systemu i praw nabytych członków OFE.” Kwestią do rozwiązania byłoby w tym przypadku znalezienie mechanizmów chroniących „przez polityką dumpingową dużych funduszy”.

Trzecia rekomendacja dotyczy zmian systemu akwizycji, przy czym zaprezentowane są dwa możliwe kierunki zmian. Pierwszy z nich to zastąpienie obecnych rozwiązań „systemem scentralizowanym, w którym zapisywanie do i zmiana funduszu odbywałyby się głównie za pomocą kanałów elektronicznych i/lub korespondencyjnie”. Drugi proponowany w materiale kierunek zmian jest mniej radykalny i miałby polegać na zwiększeniu „zakresu regulacji systemu w kierunku eliminacji patologii powstających w związku z obecnym kształtem systemu”. Celem tej rekomendacji jest „wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji sieciami sprzedaży” i ma stwarzać „pole do konkurencji rzeczywistej, opartej na walce na niższe opłaty i wyższą jakością”. Zdaniem autorów raportu „w połączeniu z innymi rekomendacjami, centralna akwizycja może zwiększyć liczbę racjonalnych ekonomicznie transferów.”

Czwarta rekomendacja sprowadza się do wypracowywania przez „urząd nadzoru” metodologii agregacji wszystkich kosztów oszczędzania w OFE, której celem będzie sprowadzenie wszystkich opłat obciążających członka OFE do jednego wskaźnika”. Zdaniem autorów materiału „taki wskaźnik znacząco pobudza mobilność członków i to w stronę transferów racjonalnych ekonomicznie, tj. od droższego do tańszego podmiotu. Mobilność ta wzrasta nawet na tyle, że na rynek wchodzą nowe podmioty”. Autorzy materiału zdają sobie jednak sprawę z faktu, że „nie ma jedynej słusznej metodologii” i że wystąpią „problemy metodologiczne w konstrukcji wskaźnika”.

Zdaniem autorów materiału w oparciu o analizy „wybrano zestaw rekomendacji, który powinien najlepiej posłużyć konkurencji na rynku OFE”. Trudno zgodzić się z tak postawioną tezą. Nie budzi wątpliwości, że rynek OFE jest silnie skoncentrowany, co ogranicza konkurencję na tym rynku. Mechanizmy te zostały szczegółowo opisane w przygotowanym bezpośrednio po uformowaniu się rynku OFE przez ówczesny organ nadzoru nad rynkiem emerytalnym – Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi raporcie „Bezpieczeństwo dzięki konkurencji”. Niestety zmiany tam zaproponowane nie zostały jednak wówczas wprowadzone do systemu. Podobna analiza legła też u podstaw nowelizacji ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych dokonanej w okresie rządów SLD-PSL, choć szereg przyjętych wtedy rozwiązań mających, w myśl uzasadnienia do projektu ustawy, służyć zwiększeniu konkurencji istotnie odbiegały od wcześniejszych propozycji UNFE.

Pierwsza propozycja zawarta w materiale opublikowanym na stronach internetowych KNF prowadzić będzie do segmentacji rynku, co w praktyce zamiast zwiększyć, jak sądzą autorzy materiału, zmniejszy konkurencję na rynku OFE. Wprowadzenie możliwości tworzenia przez PTE więcej niż jednego OFE lub też subfunduszy o różnej polityce inwestycyjnej w ramach jednego OFE (autorzy nie są konsekwentni w opisie swojej propozycji i posługują się zarówno pojęciem subfunduszu jak i pojęciem funduszu) doprowadzi właśnie do pełnej segmentacji rynku emerytalnego w Polsce. W chwili obecnej osoby dokonujące wyboru OFE muszą porównać ofertę 15 funduszy, w przypadku przyjęcia rekomendacji musieliby dokonywać porównania przynajmniej 45 ofert. Oznacza to, że każdy zarządzający mógłby wskazywać na swoje przewagi konkurencyjne i nieporównywalność jego oferty z ofertą konkurencji, czyli możliwą strategią konkurencyjną byłoby tworzenie „klasy dla siebie”. W efekcie nawet gorsze historyczne wyniki inwestycyjne lub wyższe opłaty niż u konkurencji mogłyby być tłumaczone specyfiką oferowanego produktu. W efekcie doszłoby do dalszego ograniczenia konkurencji na rynku OFE, m. in. poprzez ograniczenie jego przejrzystości. Wzrosłyby także koszty systemowe (stworzenie przynajmniej trzech strategii inwestycyjnych, prowadzenie większej liczby rachunków dla członków OFE w przypadku rozważanego podziału składki, koszty przepływu i przypisania składki do więcej niż jednego rachunku, zwiększone koszty przechowywania aktywów i koszty transakcyjne.). Autorzy materiału pomijają też kwestię dostosowania poziomu opłat do przyjętych strategii inwestycyjnych, a także spadku zaufania do systemu w przypadku rozważanych przez nich ingerencji w mechanizm minimalnej stopy zwrotu i mechanizm gwarancji emerytury minimalnej. System obowiązkowy powinien pozostać jak najbardziej przejrzysty, tani i uniwersalny. Zaspokojeniu szczególnych potrzeb powinien służyć zarówno mechanizm emerytur pomostowych, jak i dodatkowych dobrowolnych oszczędności emerytalnych – czyli pracownicze programy emerytalne i indywidualne konta emerytalne. To one mogą zapewniać „zaspokojenie apetytu” na szczególny poziom ryzyka. Mechanizm minimalnej stopy zwrotu oraz mechanizmy gwarancyjne (Fundusz Gwarancyjny, gwarancja Skarbu Państwa, gwarancja emerytury minimalnej) wbudowane w nowy system emerytalny były elementem szerokiego konsensusu społecznego, który zapewnił reformie emerytalnej ograniczającej stopy zastąpienia poparcie partnerów społecznych w tym w szczególności związków zawodowych w 1997 r. Nie można teraz wycofywać się z tych mechanizmów, bo zaufanie w systemie emerytalnym jest czynnikiem fundamentalnym.

Również druga propozycja zawarta w materiale organu nadzoru – rezygnacja z zatwierdzania zmian poziomu opłat jest całkowicie chybiona. Nie sprzyja ona zwiększeniu konkurencji na rynku OFE. Istotnym elementem systemu OFE jest zaufanie członków OFE do funduszy emerytalnych i podmiotów zarządzających nimi. Długoterminowy horyzont oszczędzania w funduszu emerytalnym wymaga też odpowiedniej stabilności. Budowaniu tego zaufania i poczuciu stabilności na pewno nie sprzyjałoby dopuszczenie możliwości ofert typu „tylko w tym tygodniu pobieramy niższą prowizję od składki”, bądź ciągłe zmiany poziomu ich wysokości. Autorzy materiału wskazują także na zachowanie „praw nabytych członków OFE”. A to ewidentnie stoi na przeszkodzie podwyższaniu opłat przez OFE. Zatem brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla rezygnacji organu nadzoru z zatwierdzania zmian opłat przez organ nadzoru. Jeśli celem tej rekomendacji jest rzeczywiście jak wynika z materiału „możliwość dynamicznej konkurencji cenowe, przy zachowaniu bezpieczeństwa systemu i praw nabytych przez członków OFE”, to jedynym sposobem osiągnięcia celu jest wyłącznie przyspieszenie postępowania przed Komisją Nadzoru Finansowego w przypadku wniosków o obniżenie opłat pobieranych od członków OFE. To bowiem od Komisji Nadzoru Finansowego zależy jak szybko rozpatrzy wniosek o obniżenie opłaty, zatem jak dynamiczna będzie konkurencja cenowa. Jednocześnie tylko poddanie kontroli organu nadzoru zmian poziomu opłat pozwoli zachować prawa nabyte członków OFE, czyli zapobiegnie podwyższaniu opłat, a także na ochronę „przed polityką dumpingowa dużych funduszy.”

Trzecia propozycja, dotycząca zmian systemu akwizycji w rekomendacjach została przedstawiona dwuwariantowo, przy czym opis celu rekomendacji oraz kwestii do rozwiązania dotyczy wyłącznie wariantu pierwszego, czyli centralizacji systemu akwizycji. Wariant ten na obecnym etapie rozwoju sytemu zasługuje w całości na odrzucenie. PTE poniosły bowiem już pełne koszty budowy zdecentralizowanego systemu akwizycji i rejestracji członków i budowa nowego systemu prowadziłaby do zbędnego zwiększenia kosztów systemowych. Zastąpienie obecnych kanałów dystrybucji prowadzić może do zwiększenia liczby błędów oraz problemów z identyfikacją oraz potwierdzeniem tożsamości w przypadku kanałów elektronicznych lub korespondencyjnego. W efekcie istnieje ryzyko przynajmniej częściowego powtórzenia się sytuacji z roku 1999, w przypadku przyjęcia tego rozwiązania. Natomiast drugi wariant rekomendacji, czyli „zwiększenie zakresu regulacji systemu w kierunku eliminacji patologii” jest całkowicie pozbawiony jakichkolwiek konkretów, zatem trudno się do niego odnieść.

Czwarta rekomendacja także nie zasługuje na uwzględnienie, właśnie ze względu na całkowitą uznaniowość metodologii konstrukcji wskaźnika. Rzeczywiste ustalenie kosztów ponoszonych przez członka OFE możliwe jest wyłącznie ex post, nie ma możliwości ustalenia ich a priori i dla każdego członka OFE będą one inne. Opłata od składki pobierana od członków, którzy przystąpili do funduszu przed zlikwidowaniem zróżnicowania wysokości składki w zależności od stażu członkowskiego uwzględniać będzie prawa nabyte przez nich. Opłata za zarządzanie ponoszona przez danego członka zależy od udziału środków zapisanych na jego rachunku w stosunku do aktywów OFE, podobnie jest z kosztami transakcyjnymi, które kwotowo można ustalić wyłącznie ex post. Podobnie jest z konstrukcją rachunku premiowego. Na wysokość opłat ponoszonych przez członka kwotowo wpływ będzie też miał poziom wpływających do OFE składek i aktywów zapisanych na jego rachunku. W efekcie dowolny wskaźnik zagregowany wypracowany przez „urząd nadzoru” może nie mieć związku z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez członka funduszu emerytalnego. W efekcie zamiast zwiększyć przejrzystość rynku wskaźnik taki tylko ją ograniczy, co dodatkowo zaburzy konkurencję między OFE. Jednocześnie wyliczanie tego wskaźnika w oderwaniu od wyników inwestycyjnych OFE prowadzić będzie, w szczególności ze względu na konstrukcję rachunku premiowego do wykazywania wyższych kosztów w przypadku OFE osiągających najlepsze stopy zwrotu (ze względu na wyższy poziom środków przekazywanych na rachunek premiowy).

W efekcie uznać należy, że zaproponowane przez organ nadzoru w opublikowanym na jego stronach internetowych materiale Konkurencja na rynku OFE. Wnioski, rekomendacje, synteza, nie powinny zostać wprowadzone w życie, bo przyniosą efekty dokładnie odwrotne do zamierzonych. Warto zasugerować autorom materiału skorzystanie z wcześniejszego dorobku organu nadzoru, a zwłaszcza z analiz i propozycji zawartych w raporcie Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi z 2000 r. Bezpieczeństwo dzięki konkurencji.

Paweł Pelc
radca prawny
Wiceprezes Stowarzyszenia Rynku Kapitałowego UNFE


(w latach 1998-2002 Wiceprezes Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi)

Tekst wyraża prywatne poglądy autora, a nie instytucji, z którymi jest związany zawodowo.


5.03.2008
 


Zapraszam na stronę mojej kancelarii: Kancelaria Warszawa | kancelariapelc.com