Ta strona używa mechanizmu ciasteczek (Cookie). Więcej informacji znajdą Państwo w Polityce Cookies. Zamknij okno
Zapraszam na stronę: Kancelaria Warszawa

IKE w systemie emerytalnym z perspektywy konsumenta.

Nowy system emerytalny zaczął funkcjonować w roku 1999 i składał się z III filarów opartych na zasadzie zdefiniowanej składki. III filarowa konstrukcja systemu oparta była o koncepcję Banku Światowego. (Unia Europejska posługuje się inną koncepcją filarów – wg której ZUS i OFE tworzyłyby I filar, a PPE – II filar, zaś IKE – III filar). Obowiązkową częścią nowego systemu emerytalnego tworzą: filar I – repartycyjny (czyli PAYG) oparty instytucjonalnie na zreformowanym Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych i filar II – kapitałowy oparty na otwartych funduszach emerytalnych zarządzanych przez prywatne powszechne towarzystwa emerytalne. III filar – dobrowolny tworzyły pracownicze programy emerytalne (w jednej z czterech form dopuszczonych przez ustawę, w zależności od produktu i instytucji zarządzającej środkami: pracowniczego funduszu emerytalnego, funduszu inwestycyjnego, zakładu ubezpieczeń na życie lub towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych na życie). Ze względu na kryzys na rynku pracy i bezrobocie przekraczające 19% w roku 2004 system ten uzupełniono od września 2004 o dobrowolne indywidualne konta emerytalne. W tym samym roku przyjęto nową ustawę o pracowniczych programach emerytalnych, dostosowaną do transferów między pracowniczymi programami emerytalnymi i indywidualnymi kontami emerytalnymi.
Wciąż jest brak ustawy o zakładach emerytalnych regulującej zasady wypłaty świadczeń z II filara oraz ustawy o emeryturach pomostowych, regulującej sytuację osób pracujących w szczególnych warunkach. Ustawa o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych lakonicznie stwierdza, że środki gromadzone są w OFE z przeznaczeniem na nabycie emerytur dożywotnich w zakładach emerytalnych, również ustawa o rentach i emeryturach z FUS przy obliczaniu emerytury minimalnej z nowego systemu odnosi się do emerytur dożywotnich wypłacanych przez zakłady emerytalne.
Projekt ustawy o zakładach emerytalnych powstał w trakcie wdrażania reformy emerytalnej i został skierowany do sejmu w 1998 r., jednak nie został uchwalony do wyborów w 2001 r. i ze względu na zasadę dyskontynuacji prac parlamentarnych w nowej kadencji nie był on przedmiotem jakichkolwiek prac w IV kadencji sejmu. A to oznacza, że dalej nie wiadomo, jak będą wypłacane emerytury z II filara. Tymczasem w roku 1999 podejmując decyzję o podziale składki między I i II filar, ubezpieczeni mogli opierać się na zasadach zawartych w projekcie ustawy o zakładach emerytalnych, przewidującym wypłatę świadczeń przez konkurujące między sobą instytucje ubezpieczeniowe, nazwane zakładami emerytalnymi. Zakłady emerytalne miały, w myśl tego projektu, wypłacać emerytury dożywotnie, indywidualne lub dla małżeństw, z gwarantowanym lub bez gwarantowanego okresu wypłaty świadczeń. Emerytury dożywotnie miały być nabywane za środki zgromadzone w OFE, przy czym prowizja nie mogła przekroczyć 7% zgromadzonych środków. Przy kalkulacji wysokości świadczenia opartej na oczekiwanej dalszej długości życia, odmiennie niż w przypadku FUS, zakład emerytalny miał stosować tablice aktuarialne uwzględniające różnice w dalszej oczekiwanej długości życia między kobietami i mężczyznami.
Jednocześnie wprowadzono istotne zmiany w fundamentach reformy emerytalnej: w roku 2003 głęboko znowelizowano ustawę o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, a także przyjęto ustawę epizodyczną o przejęciu przez Skarb Państwa zobowiązań z tytułu nieprzekazanych składek do OFE, która podważyła jeden z fundamentów reformy, jakim jest podejmowanie decyzji inwestycyjnych dotyczących aktywów OFE wyłącznie przez powszechne towarzystwo emerytalne, poprzez przymusowe przekazanie OFE obligacji skarbu państwa zamiast należnej im gotówki. Nowa ustawa o pracowniczych programach emerytalnych z 2004 r. pozbawiła prawa oszczędzania w ramach PPE osoby nie zatrudnione na podstawie umowy o pracę.
W latach 1998-2002 nadzór nad rynkiem emerytalnym był sprawowany przez wyspecjalizowany organ nadzoru, jakim był Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi (UNFE). Od kwietnia 2002 r. nadzór nad otwartymi funduszami emerytalnymi, powszechnymi towarzystwami emerytalnymi, pracowniczymi funduszami emerytalnymi, pracowniczymi funduszami emerytalnymi oraz pracowniczymi programami emerytalnymi, a także zakładami ubezpieczeń powierzono jednemu organowi nadzoru zintegrowanego – Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (KNUiFE). Jednocześnie rozszerzono kompetencje Rzecznika Ubezpieczonych także na rynek emerytalny, doprowadzając do zdublowania między KNUiFE a Rzecznikiem Ubezpieczonych, a także w związku z likwidacją nadzoru społecznego, który był sprawowany przez Komitet Doradczy UNFE, dokooptowano przedstawicieli związków zawodowych do działającej przy Rzeczniku Ubezpieczonych Rady Ubezpieczonych. Wprowadzenie nadzoru zintegrowanego doprowadziło także do zastąpienia organu jednoosobowego, jakim było UNFE, organem kolegialnym, którego członkowie, poza przewodniczącym Komisji, nie są zawodowo związani z nadzorem nad rynkiem ubezpieczeniowym i emerytalnym, a których skład ulega systematycznym wielokrotnym zmianom (rekord dzierży tu Minister Finansów, który najczęściej zmieniał osoby reprezentujące go w składzie Komisji).
Wprowadzając nową instytucję zreformowanego systemu emertyalnego – Indywidualne Konta Emerytalne, uznano, że nadzór nad nimi będzie podzielony podmiotowo, między te organy nadzoru, które nadzorują podmioty oferujące IKE. Odmiennie, niż w przypadku Pracowniczych Programów Emerytalnych nie powierzono jednemu organowi nadzoru nad specyficznym produktem, jakim ma być IKE. W efekcie nadzór nad IKE jest sprawowany przez KNUiFE w odniesieniu do IKE oferowanych przez zakłady ubezpieczeń, Komisję Papierów Wartościowych i Giełd – w odniesieniu do IKE oferowanych przez domy maklerskie i fundusze inwestycyjne oraz przez Komisję Nadzoru Bankowego – w odniesieniu do IKE oferowanych przez banki. Nie wprowadzono żadnych specjalnych instrumentów koordynacji działań w zakresie IKE między tymi organami nadzoru.
Nowy system emerytalny zakłada ograniczenie roli państwa w zapewnieniu świadczeń emerytalnych ubezpieczonych. Związane jest to z ograniczeniem poziomu oczekiwanych stóp zastąpienia w stosunku do starego systemu i, poprzez zastąpienie formuły zdefiniowanego świadczenia, konstrukcją zdefiniowanej składki, przerzucenie ryzyka poziomu świadczenia (ponad emeryturę minimalną gwarantowaną przez państwo) na gospodarstwa domowe. W związku z tym system obowiązkowy (zreformowany ZUS i OFE) został uzupełniony o instrumenty dobrowolnego oszczędzania na emeryturę. W związku ze zmianą konstrukcji systemu ze zdefiniowanego świadczenia na zdefiniowaną składkę, występujące w starym systemie ograniczenie poziomu świadczenia poprzez uwzględnianie przy ustalaniu wysokości emerytury jedynie dochodów do 250% średniego wynagrodzenia, zastąpiono ograniczeniem podstawy wymiaru składek emerytalnych i rentowych (po reformie w połowie płaconych przez pracowników i pracodawców) do analogicznego poziomu 30-krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Operacja ta, z jednej strony podkreślała, że nowy system emerytalny w swojej części obowiązkowej ma zapewnić jedynie świadczenia w podstawowej wysokości, z drugiej miała służyć zapewnieniu środków na dodatkowe dobrowolne oszczędności emerytalne, a w szczególności na finansowanie składek (podstawowych i dodatkowych) do pracowniczych programów emerytalnych przez osoby osiągający wyższe dochody, by zapobiec drastycznemu spadkowi poziomu ich dochodów po przejściu na emeryturę. Innym elementem sytemu emerytalnego, który może zachęcać do dobrowolnych oszczędności emerytalnych jest sposób ustalania składki przez przedsiębiorców, czyli przez tzw. osoby „samozatrudniające”. W ich przypadku składki na ubezpieczenie emerytalne (podobnie jak i pozostałe składki na ubezpieczenia społeczne) naliczane są nie od rzeczywistej kwoty dochodów, lecz od kwoty deklarowanej przez te osoby, na poziomie nie niższym od określonego przez państwo poziomu minimalnego. W sytuacji, gdy przedsiębiorcy w znaczącej części deklarują składki właśnie na poziomie minimalnym, oznacza to, że w ich przypadku spadek dochodów, po przejściu na emeryturę będzie szczególnie znaczący, co powinno ich zachęcać do dodatkowych dobrowolnych oszczędności emerytalnych.
Niestety sygnały dotyczące polityki rządu w zakresie preferowania oszczędności nie są stabilne. Po wyborach 2001 r. rząd SLD-UP-PSL wprowadził tzw. „podatek Belki”, czyli podatek od zysków kapitałowych. Doprowadziło to do istotnego ograniczenia zachęt do oszczędzania, w tym do dodatkowego dobrowolnego oszczędzania na cele emerytalne. Jednocześnie niechęć tę mogła dodatkowo pogłębić polityka instytucji finansowych, które w związku z wprowadzeniem tzw. „podatku Belki” zaoferowały specjalne produkty „antypodatkowe”, a które okazały się tak kosztowne, że w znacznej części nie oferowały zysków wyższych niż produkty obciążone tzw. „podatkiem Belki”.
Z opodatkowania tym podatkiem zostały wyłączone pracownicze programy emerytalne. Mimo to nie doszło do ich rozwoju. Dramatyczna sytuacja na rynku pracy, w sytuacji, gdy do powołania pracowniczego programu emerytalnego niezbędna jest inicjatywa pracodawcy, który ponosi wszystkie koszty funkcjonowania programu, w tym opłaca składki podstawowe, skutecznie zahamowały rozwój tej formy dobrowolnych oszczędności emerytalnych. Wprowadzenia tzw. „podatku Belki” nie doprowadziło ani do fali tworzenia nowych pracowniczych programów emerytalnych, ani do znaczącego wykorzystywania przez pracowników uczestniczących w pracowniczych programach emerytalnych możliwości wnoszenia do programu także składki dodatkowej, limitowanej wówczas jedynie wysokością wynagrodzenia pobieranego u pracodawcy prowadzącego pracowniczy program emerytalny.
W tej sytuacji rząd postanowił rozszerzyć dotychczasowe trzy filary nowego systemu emerytalnego o czwarty filar – Indywidualne Konta Emerytalne. IKE mogą być prowadzone przez instytucje finansowe oferujące produkty o charakterze oszczędnościowym (w tym inwestycyjnym). Określono szeroki katalog instytucji finansowych dopuszczonych do prowadzenia indywidualnych kont emerytalnych. Są to banki, zakłady ubezpieczeń na życie, domy maklerskie i fundusze inwestycyjne. Do prowadzenia IKE nie dopuszczono natomiast instytucji oferujących najbardziej podobne produkty w obowiązkowej części systemu – czyli Otwartych Funduszy Emerytalnych. Natomiast instytucje finansowe, które mogą prowadzić IKE nie są instytucjami wyspecjalizowanymi w oferowaniu produktów o charakterze emerytalnym. Konstrukcja produktów, które mogą być wykorzystane jako IKE jest zróżnicowana, w zależności od specyfiki poszczególnych instytucji finansowych. Banki oferują produkty o charakterze oszczędnościowym, w których wysokość oprocentowania jest bądź stała bądź zmienna, zazwyczaj jednak jest a priori ustalana jednostronnie przez bank w oparciu o określone mniej lub bardziej precyzyjnie indykatory. Zakłady ubezpieczeń na życie oferują produkty o charakterze ubezpieczeniowym, z częścią o charakterze inwestycyjnym. Natomiast domy maklerskie i fundusze inwestycyjne to instytucje oferujące produkty o charakterze czysto inwestycyjnym.
Indywidualne Konta Emerytalne to produkty specyficzne, ze względu na przeznaczenie środków, jako długoterminowych oszczędności emerytalnych, dysponowanie nimi przez oszczędzającego przed przejściem na emeryturę jest ograniczone. Tę niedogodność wyrównać mają zachęty do oszczędzania w ramach IKE. Są to zarówno zachęty o charakterze faktycznym (jak na przykład niedorozwój pracowniczych programów emerytalnych) oraz prawnym (jak ograniczenie od września 2004 poziomu składki dodatkowej, która może być odprowadzona do pracowniczych programów emerytalnych; IKE są konstrukcją typowo konkurencyjną w stosunku do składki dodatkowej w ramach PPE). Ustawodawca zdecydował się na ograniczone zachęty bezpośrednie do oszczędzania w ramach IKE, wprowadzając jedynie ulgę w tzw. „podatku Belki”. Rząd nie podjął także żadnej widocznej kampanii informacyjno promocyjnej indywidualnych kont emerytalnych. W tym przypadku zachętę stanowić mogły jedynie działania reklamowe instytucji finansowych, oferujących indywidualne konta emerytalne oraz sam kształt oferowanych przez nie produktów i poziom związanych z nimi kosztów, a także tryb zakładania IKE, w tym możliwość przekazania na IKE oszczędności zgromadzonych wcześniej z wykorzystaniem innych produktów oferowanych przez te instytucje finansowe.
Indywidualne Konta Emerytalne, jak wskazano wyżej, wiążą się z ograniczonymi zachętami do ich zakładania i oszczędzania z ich wykorzystaniem na emeryturę. Jednocześnie związany jest z nimi szereg różnorodnych ryzyk. Ustawodawca wprowadził szczególne restrykcje związane z otwarciem więcej niż jednego IKE. Na instytucje finansowe zostały nałożone dodatkowe szczególne uciążliwe obowiązki biurokratyczne, mimo ograniczonych zachęt podatkowych do oszczędzania w ramach IKE. Jednocześnie żywe jest wspomniane wcześniej doświadczenie wcześniejszych „produktów antypodatkowych” oferowanych przez instytucje finansowe konsumentom przy okazji wprowadzenia tzw. „podatku Belki”, które okazały się nie tyle „antypodatkowe”, co raczej „antykonsumenckie”, gdyż oferowały wyższe koszty lub niższe odsetki niż zwykłe, nie „antypodatkowe” produkty.
Instytucje finansowe obciążone są szczególnymi obowiązkami informacyjnymi. Wszystkie dyspozycje oszczędzającego dotyczące środków gromadzonych na IKE, zgodnie z decyzją ustawodawcy, należy oznakować w sposób umożliwiający ich identyfikację.
Instytucja finansowa lub syndyk, dokonując wypłaty, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 albo w art. 46 ustawy o indywidualnych kontach emerytalnych, jest zobowiązana do sporządzenia i przekazania informacji o dokonaniu wypłaty do naczelnika urzędu skarbowego właściwego dla oszczędzającego w sprawach opodatkowania podatkiem dochodowym od osób fizycznych, w terminie do 7 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła wypłata.
Restrykcyjność ta nieznacznie została ograniczona przez wprowadzenie możliwości wykorzystania środków zgromadzonych na indywidualnym koncie emerytalnym jako zabezpieczenia. Mogą one być obciążone zastawem. Jednak wiąże się to z dodatkowym ryzykiem dla oszczędzającego. Zaspokojenie wierzytelności zabezpieczonej zastawem ze środków zgromadzonych na indywidualnym koncie emerytalnym traktowane jest bowiem jako zwrot ze wszystkimi tego negatywnymi konsekwencjami. Jednocześnie środki na IKE pozostałe po zaspokojeniu wierzytelności zabezpieczonej zastawem są przekazywane oszczędzającemu w formie zwrotu.
Wprowadzając do polskiego systemu emerytalnego indywidualne konta emerytalne, ustawodawca postanowił powiązać je z III filarem, też dobrowolnym – z pracowniczymi programami emerytalnymi. Jest to w pełni możliwe dzięki temu, że zarówno III, jak i IV filar polskiego systemu emerytalnego oparte są na produktach o zdefiniowanej składce. Umożliwia to transfery między indywidualnymi kontami emerytalnymi a pracowniczymi programami emerytalnymi. Wprowadzono jednak ograniczenie – osoba, która dokonała w danym roku kalendarzowym wypłaty transferowej z indywidualnego konta emerytalnego do pracowniczego programu emerytalnego nie może w tym roku zawrzeć kolejnej umowy o prowadzenie indywidualnego konta emerytalnego. Jednocześnie wprowadzono konstrukcję transferu z IKE do ZUS w razie zwrotu środków, które wcześniej w formie wypłaty transferowej zostały przekazane z PPE na IKE. W przypadku, gdy na IKE oszczędzającego przyjęto wypłatę transferową z pracowniczego programu emerytalnego, instytucja finansowa przed dokonaniem zwrotu, w ciągu 7 dni, licząc od dnia złożenia przez oszczędzającego wypowiedzenia, przekazuje na rachunek bankowy wskazany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kwotę w wysokości 30 % sumy składek podstawowych wpłaconych do programu emerytalnego.
Indywidualne konta emerytalne, w formie wprowadzonej w roku 2004, wykazują szereg istotnych wad. Ustawodawca wprowadził niski limit roczny wpłat na IKE, co ogranicza ich atrakcyjność dla osób o wyższych dochodach, które powinny być szczególnie zainteresowane III i IV filarem nowego sytemu emerytalnego, ze względu na niższe stopy zastąpienia niż w przypadku osób zarabiających poniżej 2,5 krotności przeciętnego wynagrodzenia. Wprowadzono sankcje w przypadku wcześniejszej wypłaty, ograniczenia podmiotowe w dostępie do IKE i ograniczenia w nieodpłatnej zmianie IKE, w praktyce przywiązując oszczędzających w ramach IKE do danej instytucji finansowej przynajmniej na rok („dodatkowa opłata”, określona w art. 39 ustawy o indywidualnych kontach emerytalnych), co w istotny sposób ogranicza atrakcyjność tego typu oszczędności, utrudniając reakcję w przypadku niesatysfakcjonującego poziomu zwrotu z inwestycji, poziomu oprocentowania, czy jakości obsługi. Postanowienia te w znaczący sposób ograniczają pozycję konsumentów w kontaktach z profesjonalnymi instytucjami finansowymi. Rozwiązanie takie jest zdecydowanie antykonsumenckie.
W efekcie konstrukcja indywidualnych kont emerytalnych niesie dla konsumentów i poziomu oszczędności emerytalnych szereg zagrożeń. Wzmaga je także szereg zagrożeń z zakresu komunikacji społecznej takich jak: Niedoinformowanie o oczekiwanym poziomie świadczeń z nowego systemu. Tłumienie dyskusji o spodziewanych stopach zastąpienia (jak w przypadku raportu NIK o wprowadzaniu reformy emerytalnej z 2002 i raportów byłego UNFE z lat 2001 i 2002). Problemy z przekazywaniem składek do OFE i informacjami o stanie indywidualnych rachunków w ZUS oraz ustalaniem poziomu kapitału początkowego. W efekcie konsumenci nie mają pełnego zrozumienia, czego mogą oczekiwać po świadczeniach z obowiązkowej części nowego systemu emerytalnego, a niskie stany środków wykazywane na wyciągach generowanych w ramach I i II filara wiązać z problemami z identyfikacją składki. Jednocześnie problemy te obniżają poziom zaufania do nowego systemu emerytalnego, w tym gotowość konsumentów do dodatkowego dobrowolnego oszczędzania, w tym w ramach IV filara nowego systemu, czyli na indywidualnych kontach emerytalnych.
Z perspektywy konsumenta szczególnie istotny jest długoterminowy charakter produktu i ograniczenia w dysponowaniu środkami na inne cele. Jednocześnie zasady wypłaty uregulowane są w sposób zawiły i nieprzyjazny dla konsumentów. Art. 34 ustawy o IKE, regulujący tę kwestię otrzymał następujące brzmienie: „Art. 34. 1. Wypłata środków zgromadzonych na IKE następuje wyłącznie:
1) na wniosek oszczędzającego po osiągnięciu przez niego wieku 60 lat lub nabyciu uprawnień emerytalnych i ukończeniu 55 roku życia oraz spełnieniu warunku:
a) dokonywania wpłat na IKE co najmniej w 5 dowolnych latach kalendarzowych albo
b) dokonania ponad połowy wartości wpłat nie później niż na 5 lat przed dniem złożenia przez oszczędzającego wniosku o dokonanie wypłaty”
W efekcie IKE jest z perspektywy konsumenta produktem nieelastycznym, o ograniczonych zachętach i olbrzymich restrykcjach, a ponadto nie gwarantującym niższych kosztów lub wyższych zysków niż konkurencyjne produkty inne niż IKE. Produkt ten jest produktem długoterminowym, o utrudnionej zmianie dostawcy i rezygnacji z niego. W efekcie brak jest jakichkolwiek gwarancji, że jedyna zachęta, jaką jest rezygnacja z pobierania tzw. „podatku Belki” przez Państwo nie zostanie „skonsumowana” przez instytucje finansowe w postaci wyższych kosztów, ani też że zrekompensuje konsumentom niedogodności związane z opisanymi wcześniej restrykcjami i ograniczeniami. Z perspektywy konsumenta jest to także produkt o wysokim poziomie ryzyka, gdyż ryzyko wysokości świadczenia leży po jego stronie, ze względu na naturę IKE jako produktu o zdefiniowanej składce, nie świadczeniu.
Nie powinno jednak budzić żadnych wątpliwości, że IV filar w polskim systemie emerytalnym jest niezbędny i musi być rozwijany. Wymaga on jednak maksymalnego uproszczenia regulacji, co znacząco ograniczy koszty jego funkcjonowania i zwiększy atrakcyjność dla konsumentów, a także dla instytucji finansowych. Niezbędna jest także szeroka edukacja społeczna w tym zakresie, czy szerzej w zakresie kształtu nowego systemu emerytalnego i roli każdego z IV filarów. Konsumenci muszą mieć świadomość, że niezbędny jest równomierny rozwój zarówno części obowiązkowej, jak i dobrowolnej, by przyszłe emerytury były dla nich satysfakcjonujące i by nie doszło do drastycznego spadku poziomu życia po zakończeniu okresu ich aktywności zawodowej.
Rozwojowi IV filara sprzyjałoby także włączenie do niego wyspecjalizowanych instytucji zajmujących się długoterminowymi oszczędnościami emerytalnymi jakimi są otwarte fundusze emerytalne. Są one bowiem, dzięki swojej specjalizacji, naturalnymi oferentami także dobrowolnych produktów emerytalnych w ramach IV filara. Ich działalność nie musi być ograniczona wyłącznie do II obowiązkowego filara. Włączenie OFE do oferowania produktów w ramach IV filara, dzięki instrumentom konkurencyjnym, wymusiłoby także na instytucjach finansowych nie wyspecjalizowanych w produktach wyłącznie emerytalnych, które obecnie uczestniczą w IV filarze lepsze dostosowanie ich produktów do potrzeb konsumentów chcących dodatkowo oszczędzać na swoją emeryturę.

Paweł Pelc
Wiceprezes Stowarzyszenia Rynku Kapitałowego UNFE
radca prawny
1 czerwca 2005 r. 


Zapraszam na stronę mojej kancelarii: Kancelaria Warszawa | kancelariapelc.com