Ta strona używa mechanizmu ciasteczek (Cookie). Więcej informacji znajdą Państwo w Polityce Cookies. Zamknij okno
Zapraszam na stronę: Kancelaria Warszawa

Klasyfikacja kapitałowych programów emerytalnych a polska reforma emerytalna.

Eurostat wydał 2 marca 2004 r. interpretację Europejskich Zasad Rachunkowości (ESA 95) w zakresie klasyfikacji kapitałowych programów emerytalnych w przypadku rządowej odpowiedzialności lub gwarancji. Interpretacja ta została dokonana dla potrzeb ustalania poziomu deficytu i zadłużenia rządowego, jednak jej implikacje mogą być znacznie szersze i groźniejsze. 
W większości starych krajów Unii Europejskich systemy emerytalne są wciąż niezreformowane, co prowadzi do istotnych negatywnych konsekwencji finansowych w związku ze starzeniem się ludności państw Unii Europejskiej. Są one bowiem oparte zazwyczaj w istotnej części na zasadzie klasycznej piramidy finansowej – bieżące świadczenia finansowane są z bieżących składek i system taki jest wydolny kiedy stosunkowo mało osób dożywa wieku emerytalnego i krótko otrzymuje świadczenie, a finansuje go dostatecznie dużo osób czynnych zawodowo. Gdy proporcje się odwracają, ludzie żyją dłużej – więcej z nich korzysta ze świadczeń i przez dłuższy okres czasu, a liczba osób czynnych zawodowo w proporcji do korzystających ze świadczeń spada – piramida zaczyna się załamywać (bez względu na to czy jest finansowana ze specjalnych składek, czy bezpośrednio z podatków) – dotrzymanie wcześniejszych obietnic staje się niemożliwe, a próby zmian prowadzą zazwyczaj do głębokich protestów społecznych. Problem ten dostrzega zarówno Bank Światowy, OECD jak i Unia Europejska.
O ile jednak w bogatych krajach łatwiej próbować łatać niewydolny system półśrodkami i opóźniać realne reformy, to kraje biedniejsze takiej możliwości nie mają i stąd to one są w forpoczcie reform emerytalnych. Nie przez przypadek pierwszym krajem, który zdecydował się na radykalną reformę systemu emerytalnego było na początku lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia Chile. Zastąpiono tam niewydolną piramidę (czyli system repartycyjny zwany też PAYG) systemem w pełni kapitałowym opartym na funduszach emerytalnych zarządzanych przez prywatne podmioty konkurujące między sobą. Reforma chilijska objęła nie tylko emerytury, ale też i renty.
System chilijski rozpowszechnił się następnie w pozostałych krajach Ameryki Łacińskiej (jedynie Brazylia nie zdołała przeprowadzić do tej pory reformy swojego systemu emerytalnego), a później także w innych regionach świata, przede wszystkim w krajach wychodzących spod sowieckiej dominacji. Na kontynencie europejskim prekursorem była Polska i Węgry. Przykład przede wszystkim polski był następnie doskonałym wzorem dla szeregu innych krajów regionu – m.in. Chorwacji, Litwy, Bułgarii czy Ukrainy. Ostatnio także Czechy zaczęły rozważać podobną reformę. Oczywiście każdy kraj ma swoją specyfikę.
Przeważający model reform emerytalnych w krajach byłego bloku wschodniego oparty jest na zachowaniu w jakiejś części systemu repartycyjnego i uzupełnieniu go o element kapitałowy zarządzany przez prywatne podmioty. W większości krajów element kapitałowy jest obowiązkowy i trafiająca do niego składka pochodzi z części dotychczasowej składki trafiającej dotychczas do opartego na zasadzie piramidy systemu repartycyjnego. Podobna filozofia przyświecała także reformie przeprowadzonej w Szwecji, choć tam zrezygnowano z tworzenia wyspecjalizowanych funduszy emerytalnych, co jest standardem w innych krajach.
Polska jako jeden z prekursorów w Europie systemu wzorowanego na doświadczeniach Chile i innych krajów hiszpańskojęzycznej Ameryki Łacińskiej jest dobrym przykładem modelu przyjętego w trakcie reformowania systemów emerytalnych – jest to przetworzony model propagowany w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku przez Bank Światowy – tzw. systemu trójfilarowego opartego o: komponent repartycyjny (I filar – w Polsce tę rolę pełni tzw. zreformowany ZUS), komponent kapitałowy (II filar – w Polsce otwarte fundusze emerytalne) oraz oszczędności dodatkowe (III filar – w Polsce pracownicze programy emerytalne).
W części krajów zakładano, że dochodzenie do modelu docelowego będzie się odbywać stopniowo, na przykład poprzez stopniowe podwyższanie składki trafiającej do funduszy emerytalnych. Przykład Węgier, w których po zmianie ekipy rządowej uchylono przepisy o stopniowym podwyższaniu składki do OFE kosztem składki do systemu repartycyjnego, pokazuje, że rozwiązanie takie obarczone jest olbrzymim ryzykiem politycznym. Bezpieczniejsze jest przyjęte w Polsce rozwiązanie od razu określenia modelu docelowego w tym poziomu składki trafiającej do OFE. Tezę tę dodatkowo potwierdza brak w Polsce dwu ustaw zamykających reformę w pełni – ustawy o zakładach emerytalnych, która precyzowałaby zasady wypłaty świadczeń z części kapitałowej oraz ustawy o emeryturach pomostowych, która dotyczyłaby sytuacji osób, które ze względu na specyfikę wykonywanego zawodu nie mają szans na przejście na emeryturę dopiero po osiągnięciu wieku emerytalnego i sposobu finansowania należnym im wcześniej świadczeń.
Reforma przeprowadzona w Polsce miała szczególnie radykalny charakter – dzięki zmianom zasad finansowania istotnej części świadczeń, obniżenia oczekiwanej stopy zastąpienia (czyli stosunku emerytury do pensji), a także faktycznego podwyższenia wieku emerytalnego poprzez praktyczną likwidację tzw. wcześniejszych emerytur. W efekcie narastająca pod systemem emerytalnym bomba demograficzna związana ze starzeniem się społeczeństwa polskiego została rozładowana.
Oznacza to zahamowanie istotnego wzrostu kosztów pracy obserwowanego w Polsce od końca lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia w związku ze starym systemem ubezpieczeń emerytalnych. Dzięki reformie emerytalnej wysokość składki emerytalnej może być utrzymana na stałym poziomie, a dotychczas ukryty deficyt przestaje narastać i zostaje ujawniony poprzez mechanizm dotacji uzupełniającej do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Pierwsze ustawy dotyczące reformy emerytalnej zostały uchwalone w Polsce przed wyborami 1997 r. pod rządami ówczesnej koalicji SLD-PSL, jednak przy konsensusie praktycznie wszystkich liczących się sił politycznych. Koalicja AWS-UW dokończyła proces uchwalania ustaw niezbędnych do rozpoczęcia reformy a następnie wdrożyła ją. Dzięki temu od kwietnia 1999 r. funkcjonują w Polsce otwarte fundusze emerytalne, do których trafia 7,3% wynagrodzenia członków OFE.
Konsensus polityczny w sprawie reformy emerytalnej nie utrzymał się w Polsce długo. Po wyborach 2001, ówczesna koalicja z udziałem SLD przystąpiła do demontażu reform wdrożonych przez poprzedni rząd, nie omijając reformy emerytalnej, choć w znacznie bardziej ograniczonym zakresie niż w przypadku reformy służby zdrowia. Najpierw został zlikwidowany wyspecjalizowany organ nadzoru nad otwartymi funduszami emerytalnymi (UNFE), następnie znacząco ograniczono rekompensatę dla osób, których składki nie trafiły do OFE w terminie (zastąpienie odsetek ustawowych znacznie niższą rentownością bonów skarbowych), by w ogóle zrezygnować z przekazywania zaległych składek do OFE w formie gotówkowej. Rząd doprowadził bowiem do uchwalenia w trybie pilnym epizodycznej spec-ustawy o przejęciu przez Skarb Państwa zobowiązań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieprzekazanych składek do otwartych funduszy emerytalnych, w myśl której do 2007 r. do OFE zamiast zaległych składek otrzymywać będą obligacje Skarbu Państwa, których warunki nabycia będą mniej korzystne niż oferowane przez rynek. Zawarte w niej rozwiązania należy jasno ocenić jako sprzeczne z Konstytucją RP, a w szczególności z jej art. 2 wprowadzającym zasadę demokratycznego państwa prawa (m. in. w związku z zamianą dłużnika i formy oraz realnej wartości świadczenia bez zgody wierzyciela, czyli członka OFE, a także zastąpieniem decyzji inwestycyjnych zarządzających decyzją rządu przy pozostawieniu odpowiedzialności zarządzających za osiągnięcie minimalnej stopy zwrotu). Po tym „sukcesie” SLD doprowadziło także do szeroko zakrojonej nowelizacji ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych ograniczającą w istotny sposób konkurencję między OFE, przejrzystość rynku i naruszającą prawa nabyte członków OFE, a także ułatwiającą transfer do 5% aktywów OFE za granicę.
Kwestia OFE była przedmiotem wyjątkowo ciężkich negocjacji między Polską a Unią Europejską w ramach tzw. swobody przepływu kapitałów. Polska w ramach kolejnych tur negocjacji próbowała przedstawić wciąż zmieniającym się ekspertom unijnym specyfikę polskiej reformy emerytalnej w porównaniu do rozwiązań stosowanych przez dotychczasowych członków Unii w celu wykazania, że środki zgromadzone w ramach OFE należą do sektora finansów publicznych, jako element podstawowego systemu zabezpieczenia społecznego, mimo że są one zarządzane przez prywatne podmioty. W wyniku tych długotrwałych negocjacji, zamykając rozdział dotyczący swobody przepływu kapitałów Polska zobowiązała się do dostosowania do tej zasady rozwiązań stosowanych w odniesieniu do pracowniczych funduszy emerytalnych (zobowiązanie to zostało wykonane przez podniesienie limitu inwestycji zagranicznych w odniesieniu do pracowniczych funduszy emerytalnych z dotychczasowych 5% do 30%). Wynegocjowane porozumienie milczeniem pominęło otwarte fundusze emerytalne, nie nakładając na Polskę obowiązku dostosowania do zasady swobody przepływu kapitału zasad inwestowania OFE. Uznać to należy za wyjątkowo duży sukces strony polskiej.
Reforma emerytalna typu chilijskiego wiąże się z pojawieniem się istotnych środków o charakterze długoterminowych oszczędności inwestycyjnych, które mogą być zainwestowane. Jest to szczególnie istotne w sytuacji takich gospodarek jak Polska – chronicznie cierpiąca na brak kapitału. Aktywa zgromadzone w OFE tymczasem systematycznie przyrastają i będą przyrastać, tak długo aż system będzie w pełni dojrzały i wypłaty emerytur staną się istotnym elementem systemu. Już w chwili obecnej – ledwie 5 lat od rozpoczęcia inwestycji - aktywa OFE przekraczają 40 mld złotych, czyli są zbliżone do oficjalnie deklarowanego, dzięki kreatywnej księgowości rządu SLD, poziomu deficytu budżetowego.
Roczne transfery składki do OFE sięgają rzędu 10 miliardów złotych. OFE za ich pomocą finansują dług budżetu, częściowo uniezależniając go przed naporem spekulacyjnego kapitału zagranicznego, co w istotny sposób zwiększa bezpieczeństwo finansowe państwa. Dzięki inwestycjom w akcje i obligacje przedsiębiorstw OFE mogą wspierać rozwój gospodarczy kraju. Odbywa się to z korzyścią dla członków OFE (dzięki wyższym historycznie zyskom niż za granicą, uzyskiwanym dzięki lepszej znajomości rynku i jego dużym zapotrzebowaniu na kapitał), gospodarki, która może pozyskać taniej środki niż od inwestorów zagranicznych, a także polskiego rynku kapitałowego, który praktycznie bez stabilnych inwestorów, jakimi są OFE straciłby rację samodzielnego bytu. Występuje też dodatkowe sprzężenie zwrotne – tańsze środki dla przedsiębiorcach oznaczać powinny niższe bezrobocie (choć tu istotne są także ograniczenia biurokratyczne i koszty pracy oraz tempo wzrostu gospodarczego), co wiąże się z dodatkowymi składkami odprowadzanymi do systemu i inwestowanymi przez OFE.
Dzięki temu łatwiej jest przeprowadzić reformę emerytalną. Gdyby Unii Europejskiej udało się w przyszłości zastosować interpretację zaproponowaną przez Eurostat do funduszy emerytalnych typu chilijskiego, grozi to ryzykiem zapaści gospodarczej i niskich emerytur w krajach, które reformę emerytalną przeprowadziły oraz istotne ograniczenie przeprowadzenia tego typu reform w innych krajach, o ile nie mają one na tyle silnego rynku kapitałowego, by nie obawiać się transferu środków trafiających do funduszy emerytalnych za granicę.
Uznanie przez Eurostat, że kapitałowe formy oszczędzania, co do zasady nie stanowią elementu zabezpieczenia społecznego, bo to jest przesłanką wyłączenia ich poza sektor finansów publicznych, zdaje się wskazywać na całkowite niezrozumienie kształtu reform emerytalnych przeprowadzanych w Polsce i innych krajach Europy Środkowej i Wschodniej, a wcześniej w Ameryce Łacińskiej.
Wbrew stosowanej w niektórych krajach (np. Bułgaria) nazwie – fundusze uzupełniające – w większości z krajów, które przeprowadziły reformę typu chilijskiego nie mają one charakteru uzupełniającego, lecz mają służyć zapewnieniu części podstawowej emerytury, tak jak np. w Polsce gwarantowanej przez Państwo. W większości krajów charakterystyczne jest nawet pochodzenie środków na sfinansowanie składki do funduszy emerytalnych – pochodzą one z podziału dotychczasowej składki trafiającej do systemu repartycyjnego (czyli opisanej na wstępie piramidy finansowej). Na Litwie, gdzie oszczędzanie w funduszach emerytalnych nie jest obowiązkowe, przyjęto rozwiązanie, zgodnie z którym decyzja o podziale składki wiąże się z automatycznym proporcjonalnym ograniczeniem poziomu świadczeń w części repartycyjnej.Zatem nie powinno budzić wątpliwości, że fundusze emerytalne, w krajach takich jak Polska stanowią część systemu zabezpieczenia społecznego i świadczeń gwarantowanych przez państwo.
Interpretacja wydana przez Eurostat nie znajduje też żadnego odzwierciedlenia w treści Europejskiego Systemu Księgowania (ESA 95) i stanowi odejście od dotychczasowej praktyki stosowanej w odniesieniu do Szwecji – w jej przypadku składkę inwestowaną w funduszach inwestycyjnych uważano za część zabezpieczenia społecznego i finansów publicznych. W Unii Europejskiej systemy emerytalne są niezharmonizowane i o ich kształcie decydują państwa członkowskie, a nie Eurostat.
W roku 2003 została wydana dyrektywa dotycząca pracowniczych funduszy emerytalnych, a więc sfery uzupełniających oszczędności emerytalnych pozostających poza podstawowym systemem zabezpieczenia społecznego. Nie budzi wątpliwości, że pracownicze fundusze emerytalne, jako dodatkowe oszczędności emerytalne, odmiennie niż otwarte fundusze emerytalne takie jak w Polsce, pozostają w sferze swobody przepływu kapitału i nie stanowią części finansów publicznych. Próba takiego samego traktowania pracowniczych funduszy emerytalnych i otwartych funduszy emerytalnych może wynikać jedynie z niezrozumienia ich roli w systemach emerytalnych poszczególnych państw.
Otwarte fundusze emerytalne są elementem zapewnienia przez państwo pewnego minimalnego poziomu świadczeń (np. w Polsce występuje ograniczenie poziomu składki służącej finansowaniu tych świadczeń do 2,5 krotności przeciętnego rocznego wynagrodzenia – dotyczące zarówno składki do elementu repartycyjnego jak i do otwartych funduszy emerytalnych). Z tych przyczyn nie są one organizacyjnie związane w pracodawcą odmiennie niż w przypadku pracowniczych funduszy czy programów emerytalnych. Decyzja o tej formie oszczędzania nie jest też pozostawiona samym zainteresowanym jak w przypadku oszczędności indywidualnych.
W przypadku OFE decyzje inwestycyjne nie są podejmowane przez państwo, a przez specjalnie utworzone w tym celu prywatne podmioty, które ponoszą pewną odpowiedzialność za efekty swoich działań (minimalna stopa zwrotu), jednak nie zwalniają one Państwa z podstawowej odpowiedzialności zapewnienia zabezpieczenia społecznego państwa. Niezrozumiała jest teza Eurostatu, że program kapitałowy może być uznany za element zabezpieczenia społecznego, jedynie gdy Państwo finansuje z tytułu gwarancji ponad 50% wypłat w ramach programu. Tymczasem w Polsce OFE i element repartycyjny stanowią funkcjonalną całość i razem zapewnić mogą podstawową emeryturę, której poziom jest gwarantowany przez Państwo. Nie ma możliwości traktowania tych komponentów osobno, gdyż w polskim systemie emerytalnym nie mają one samoistnego bytu. Do części repartycyjnej trafia 2/3 składki emerytalnej, do części kapitałowej 1/3 tej składki. W części repartycyjnej realizowane są też dotychczas nabyte uprawnienia w postaci tzw. kapitału początkowego. Wysokość świadczeń zależeć będzie od wysokości waloryzacji w części repartycyjnej oraz od wyników inwestycyjnych netto w części kapitałowej. W przyjętym systemie nie da się stwierdzić a priori jaka część świadczeń emerytalnych nie będzie finansowana przez rząd, zwłaszcza, że dodatkowo nie wiadomo jaka część świadczeń będzie na poziomie minimum dofinansowywanego przez Państwo. A, zalecane przez Eurostat, traktowanie oddzielnie części kapitałowej i repartycyjnej w ogóle nie przystaje do konstrukcji systemu.
Traktowanie elementu kapitałowego, czyli OFE jako części zabezpieczenia społecznego umożliwia też Polsce spełnienie wymogów Międzynarodowej Organizacji Pracy określających poziom świadczeń emerytalnych, zgodnie z Konwencją Nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, przyjętej w Genewie dnia 28 czerwca 1952 r., a ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. W przeciwnym razie Polska po reformie systemu emerytalnego nie zapewniałaby pracownikom odpowiedniego poziomu emerytur.
Reforma emerytalna wprowadza też znacznie większą przejrzystość statystyczną w stosunku do stanu wcześniejszego – w Polsce za pomocą dotacji uzupełniającej do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dotychczasowe pozabudżetowe zobowiązania zostają zamienione w konkretne zobowiązania widoczne w budżecie, w Chile – stare zobowiązania zostały kapitalizowane w postaci specjalnych obligacji przekazanych do OFE.
Wszystko to wskazuje na konieczność dalszej obrony polskiego stanowiska w sprawie klasyfikacji OFE przed unijnymi instytucjami. O ile bowiem obecnie dyskusja koncentruje się na konsekwencjach decyzji Eurostatu dla wykazywanego poziomu zadłużenia i kreatywnej księgowości prowadzonej przez rząd SLD i wicepremiera Hausnera, to dla przyszłych emerytów nie jest to kwestia fundamentalna.
Z perspektywy wysokości ich przyszłych emerytur problem leży gdzie indziej – czy Unia jest w stanie wymusić na Polsce rezygnację z wynegocjowanego zobowiązania Polski od dostosowania do reguł swobodnego przepływu kapitału jedynie pracowniczych funduszy emerytalnych, zatem bez dostosowania w zakresie otwartych funduszy emerytalnych. Jeżeli do tego dojdzie i aktywa otwartych funduszy emerytalnych zostaną wyeksportowane – oznacza to zarówno niższe emerytury (niższe stopy zwrotu niż oczekiwane w Polsce), jak i niższy wzrost gospodarczy w Polsce (droższy kapitał, pozyskiwany po nieuniknionej w takiej sytuacji likwidacji GPW w Warszawie na rynkach zagranicznych) i większe bezrobocie, a w konsekwencji także więcej otrzymujących emeryturę minimalną dofinansowywaną przez Państwo.
Nie oznacza to jednak, że warto rozważać powrót do stanu sprzed 1999 r. Stary system emerytalny był aktuarialnie bankrutem i Polski nie stać było na jego utrzymanie na dłuższą metę. Reforma emerytalna nadal pozostaje chyba jedyną skutecznie przeprowadzoną reformą w sferze finansów publicznych. Odejście od niej oznaczać może jedynie trwałą strukturalną zapaść finansów publicznych (mimo ewentualnych potencjalnych krótkoterminowych zysków).
Obrona reformy emerytalnej i systemu otwartych funduszy emerytalnych, jako części systemu zabezpieczenia społecznego i systemu finansów publicznych powinna ponownie stać się przedmiotem współdziałania różnych sił politycznych, mimo tego, że obecnej kadencji SLD zrobił praktycznie wszystko, by to utrudnić (likwidacja odrębnego nadzoru nad OFE i wynegocjowanego z partnerami społecznymi udziału związków zawodowych i pracodawców w tym mechanizmie, ograniczenie rekompensat za opóźnienie w przekazaniu składki do OFE, spec ustawa dotycząca przekazywania do roku 2007 zamiast zaległych składek obligacji Skarbu Państwa bez zgody wierzyciela, wyłączenie służb mundurowych spod reformy czy wreszcie zmiany w ustawie o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, w istotny sposób ograniczające konkurencję na rynku OFE i ułatwiające inwestycje zagraniczne). Mimo to reforma emerytalna przeprowadzona w Polsce, mimo tych wszystkich niekorzystnych zmian jest znacznie lepsza dla finansów Państwa niż próba wycofania się z niej.
Paweł Pelc
radca prawny
wiceprezes Stowarzyszenia Rynku Kapitałowego UNFE
8 marca 2004 r. 


Zapraszam na stronę mojej kancelarii: Kancelaria Warszawa | kancelariapelc.com