Ta strona używa mechanizmu ciasteczek (Cookie). Więcej informacji znajdą Państwo w Polityce Cookies. Zamknij okno
Zapraszam na stronę: Kancelaria Warszawa

Reformy emerytalne

Starzenie się społeczeństw doprowadziło do coraz powszechniejszych prób zmian funkcjonujących w poszczególnych krajach systemów emerytalnych. Zmiany są szczególnie widoczne od drugiej połowy lat 90 ubiegłego stulecia. Szczególnie ciekawym przykładem tego trendu jest Ameryka Łacińska. Reformy w tych krajach wzorowane są na reformie przeprowadzonej w Chile. Reforma chilijska została przeprowadzona znacznie wcześniej, niż w pozostałych krajach Ameryki Łacińskiej – jeszcze w roku 1981, za dyktatury Pinocheta. Stary zbankrutowany społecznie i nieefektywny system typu repartycyjnego, został zastąpiony nowym rozwiązaniem opartym na funduszach emerytalnych i zarządzających nimi towarzystwach emerytalnych. Nowatorstwo tego rozwiązania polegało na tym, że emerytury z nowego systemu miały być finansowane nie z bieżących składek opłacanych przez pracujących, lecz z gromadzonych oszczędności. Oszczędności te w okresie pracy są inwestowane przez wyspecjalizowane podmioty, a po osiągnięciu wieku emerytalnego przeznaczane na wypłatę emerytury. Mimo zastosowania w Chile pojęcia znanego w krajach zachodnich już wcześniej – funduszy emerytalnych, nadano mu nowe brzmienie – fundusze emerytalne w wydaniu chilijskim stały się wyodrębnionymi podmiotami zarządzanymi przez wyspecjalizowane towarzystwa emerytalne. Oznacza to, że oszczędności emerytalne są gromadzone i inwestowane przez wyspecjalizowane podmioty nie zajmujące się niczym innym. Tak wąska specjalizacja pozwoliła na wprowadzenie gwarancji osiągnięcia określonych wyników inwestycyjnych – tzw. minimalnych stóp zwrotu (o charakterze relatywnym odwołujących się do wyników wszystkich podmiotów zajmujących się tego rodzaju działalnością) i zwiększenia zaufania do reformy oraz poziomu jej bezpieczeństwa. Istotną cechą rozwiązania chilijskiego jest swobodny wybór funduszu emerytalnego przez oszczędzającego na emeryturę. Składki do wybranego przez niego funduszu emerytalnego odprowadza pracodawca, system przewiduje też możliwość dodatkowych dobrowolnych oszczędności. W ten sposób instytucje funkcjonujące w innych krajach twórczo zmodyfikowano osiągając nowa atrakcyjną jakość. Tak skonstruowany system wymagał także stworzenia efektywnego nadzoru nad nowym rynkiem – powołano w tym celu specjalny urząd nadzoru nad funduszami emerytalnymi – wyposażony w szerokie uprawnienia nadzorcze, mające przeciwdziałać próbom manipulacji wynikami inwestycyjnymi. W trakcie wieloletniego funkcjonowania ujawniły się także ryzyka związane z tego typu konstrukcją – groźba oligopolizacji związana z wysokimi barierami wejścia w rozwiniętym systemie, aczkolwiek w Chile proces ten udało się opóźnić, poprzez dopuszczenie podmiotów zagranicznych do tworzenia zarządzających, problemy w sferze działalności akwizycyjnej i transfery między funduszami, a także problemy z kosztami systemu i transferem składek. Stąd różne próby modyfikacji szczegółowych rozwiązań w kolejnych latach. Mimo tych niedogodności, system chilijski okazał się szczególnie atrakcyjny dla innych krajów, zwłaszcza z hiszpańskojęzycznej Ameryki Łacińskiej. Peru zdecydowało się wprowadzić swoją reformę w roku 1993, po nim poszła Argentyna i Kolumbia (1994), następnie Urugwaj (1996), Boliwia i Meksyk (1997), Salwador (1998), Wenezuela i Kostaryka (2000) oraz Dominikana (2003). 
Reformy te nie były prostymi kalkami reformy chilijskiej - korzystały z jej wzorców, ale wprowadzały swoje modyfikacje, dotyczące tych elementów reformy chilijskiej, które uznane zostały za mniej efektywne. Jednym z nich był proces poboru składki – w Argentynie wprowadzono np. pobór składki za pośrednictwem urzędów skarbowych, a w Meksyku powołano specjalną scentralizowaną prywatną instytucję w tym celu (PROCESAR, po falstarcie poprzedniej reformy związanej z identyfikacją ubezpieczonych przez odpowiednik ZUS-u). Modyfikowano też gwarancje zawarte w systemie, sposoby wypłaty emerytur, czy sposoby nadzoru nad działalnością funduszy emerytalnych. Reformy podtrzymywały podstawową cechę reformy chilijskiej – kapitałowy charakter oszczędzania na emeryturę i odrębność funduszy emerytalnych i zarządzających nimi spółek mających tylko jeden cel – zarządzanie funduszami emerytalnymi. Tak skonstruowane systemy w istotny sposób przerzucały ryzyko poziomu emerytury bezpośrednio na pracownika zastępując starą regułę „zdefiniowanego świadczenia” (DB) nową „zdefiniowanej składki” (DC). Systemy DC są zdecydowanie bardziej odporne na polityczną manipulację. Było to bardzo istotne w krajach Ameryki Łacińskiej leczących się po lewicowych doświadczeniach Alliende jak Chile czy Perona jak Argentyna.
Recepta ta stała się bardzo atrakcyjna także dla krajów dotkniętych doświadczeniem komunizmu. Do upowszechnienia modelu chilijskiego, jako elementu systemu emerytalnego, przyczynił się też raport Banku Światowego z 1994 r. Averting the Old Age Crisis. Na bazie tego raportu, choć przy istotnych modyfikacjach, w stosunku do jego propozycji, stworzona została m.in. polska reforma, zakładająca trójfilarowy system emerytalny: Zreformowany ZUS, otwarte fundusze emerytalne (typu chilijskiego) i dobrowolne pracownicze programy emerytalne. Wprowadzenie tzw. podatku Belki zaowocowało dodaniem do systemu od 1 września 2004 r. IV filara – indywidualnych kont emerytalnych. Całość systemu oparta została na zasadzie zdefiniowanej składki.
Reforma polska została uchwalona, co do swych zrębów w latach 1997-1998, poddana istotnym modyfikacjom w latach 2003-2004, a wdrażana od roku 1999. W Europie Środkowej była to jedna z pierwszych reform (w roku 1998 została wdrożona reforma węgierska, ale ta implementacja daleko odbiega od głównego nurtu, m.in. ze względu na skomplikowane rozwiązania prawne, w istotny sposób odmienne od rozwiązań chilijskich). W efekcie, o ile dla Ameryki Łacińskiej punktem odniesienia zawsze była reforma chilijska, to dla krajów Europy Centralnej i innych krajów byłego bloku komunistycznego stała się reforma polska, przynajmniej w jej kapitałowej części. Z doświadczeń polskich korzystano m.in. na Litwie, w Chorwacji, Bułgarii, Macedonii czy na Ukrainie.
W części repartycyjnej (zreformowany ZUS) reforma polska wzorowana była na modelu szwedzkim, który po raz pierwszy został wprowadzony na Łotwie, a następnie w Szwecji. Jest to konstrukcja, w której odprowadzane składki odnotowywane są na indywidualnym rachunku, i mimo, że są wydawane na wypłatę bieżących świadczeń, to stają się podstawą do ustalenia, z wykorzystaniem reguł aktuarialnych, wysokości świadczenia wypłacanego w przyszłości osobie oszczędzającej. W chwili obecnej koncepcja ta jest m.in. dyskutowana w Czechach.
Wszystko to pokazuje jak duże są wzajemne zależności między rozwiązaniami emerytalnymi przyjmowanymi w poszczególnych krajach, a także pokazuje swoistą geografię reformy emerytalnej: prawdziwe, często drastyczne reformy emerytalne, przeprowadzane są w krajach biednych, często szczególnie dotkniętych politycznymi zawirowaniami wokół kształtu systemu emerytalnego, natomiast w krajach bogatych trwają głównie dyskusje o reformie, bądź wprowadza się zmiany o charakterze czysto kosmetycznym (jak w Niemczech), często przy ogromnym oporze społecznym (jak we Francji czy we Włoszech).

Paweł Pelc
radca prawny
Wiceprezes Stowarzyszenia Rynku Kapitałowego UNFE
20 września 2004 r. 


Zapraszam na stronę mojej kancelarii: Kancelaria Warszawa | kancelariapelc.com