Ta strona używa mechanizmu ciasteczek (Cookie). Więcej informacji znajdą Państwo w Polityce Cookies. Zamknij okno
Zapraszam na stronę: Kancelaria Warszawa

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o przejęciu przez Skarb Państwa zobowiązań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieprzekazanych składek do otwartych funduszy emerytalnych (Dz. U. nr 149 poz. 1450) a zasady zawarte w Konstytucji RP.

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o przejęciu przez Skarb Państwa zobowiązań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieprzekazanych składek do otwartych funduszy emerytalnych (Dz.U. nr 149, poz. 1450) została uchwalona w tzw. trybie pilnym, przy pominięciu głosów krytycznych wobec proponowanych w niej rozwiązań. Połączone Komisje sejmowe pracujące nad tą nie dopuściły, mimo protestów opozycji do głosu żadnych obecnych na posiedzeniu ekspertów. W efekcie powstał akt prawny, który należy uznać za sprzeczny z szeregiem zasad wyrażonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności z jej art. 2 wprowadzającym zasadę demokratycznego państwa prawa, realizującego zasady sprawiedliwości społecznej, art. 20 i 21 oraz 64– zawierającymi gwarancje dla własności prywatnej, a także art. 32 – zawierającym zasadę równego traktowania wobec prawa oraz art. 67 – dotyczącym systemu zabezpieczenia społecznego.

Projekt ustawy został wniesiony do Sejmu przez rząd w trybie pilnym. Sejm uchwalił ustawę w dniu 23 lipca 2003, Senat przyjął tę ustawę bez poprawek w dniu 6 sierpnia 2003, a Prezydent – mimo wniosku Stowarzyszenia Rynku Kapitałowego UNFE o jej zawetowanie lub skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego, podpisał ją. Ustawa została opublikowana w
Dzienniku Ustaw nr 149 poz. 1450 w dniu 28 sierpnia 2003 r.

Ustawa o przejęciu przez Skarb Państwa zobowiązań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieprzekazanych składek do otwartych funduszy emerytalnych ingeruje w istotnym zakresie w fundamenty zreformowanego systemu emerytalnego uregulowane, w zakresie obowiązkowej kapitałowej części, przede wszystkim w ustawie z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. nr 139, poz. 934 z późn. zm.) oraz w zakresie wysokości, poboru i transferu składek, także w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887, z późn. zm.).
Na podstawie ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych stworzono nowe osoby prawne – otwarte fundusze emerytalne (OFE), których celem jest gromadzenie oszczędności emerytalnych w celu wykupienia za nie emerytury dożywotniej. OFE zarządzane są przez utworzone wyłącznie w tym celu spółki akcyjne – powszechne towarzystwa emerytalne (PTE). Konstrukcja ta służy zapewnieniu prywatnego zarządzania publicznymi środkami, bo taki charakter mają aktywa otwartych funduszy emerytalnych. Aktywa OFE, będące środkami publicznymi stanowią własność OFE jako odrębnych osób prawnych, jednak finansowane są ze składek pracowników (ubezpieczonych) potrącanych z ich wynagrodzenia i stanowiących na gruncie prawa cywilnego ich własność prywatną. Składki emerytalne do OFE potrącane są z wynagrodzenia pracownika przez pracodawcę, który jako płatnik przekazuje je do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS). ZUS otrzymane składki transferuje do OFE. Potrącenia przez pracodawcę i przekazanie składki do ZUS nie prowadzi do zmian własnościowych – tytuł własności w dalszym ciągu przysługuje pracownikowi do momentu otrzymania składki przez OFE, który nabywa tytuł własności do przekazanych środków i w sensie prawnym inwestuje je w imieniu własnym. Składki otrzymane przez OFE inwestowane są na zasadach określonych w ustawie przez PTE zarządzające tym OFE. Jest to jeden z fundamentów systemu, oparty na założeniu że prywatny podmiot w warunkach konkurencji może podejmować lepsze decyzje inwestycyjne niż podmiot publiczny, a w szczególności państwo. Natomiast ubytek w składce przekazywanej OFE rekompensowany był przez Skarb Państwa w postaci dotacji uzupełniającej do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przeznaczona jest ona na wypłatę bieżących świadczeń.
Opóźnienia we wdrożeniu systemu informatycznego ZUS, odpowiedzialnego za transfer składki otrzymanej od płatników do OFE, sprawiły, że narastał problem identyfikacji składek i opóźnień w ich przekazaniu. ZUS konsekwentnie informował, że jedyną przyczyną opóźnień są problemy z identyfikacją składek. W efekcie ZUS przeznaczał niezidentyfikowane składki na wypłatę bieżących świadczeń, a Skarb Państwa nie przekazywał dotacji uzupełniających za nieprzekazane do OFE składki. Prowadziło to w latach ubiegłych do ograniczania bieżących zobowiązań budżetu kosztem przeniesienia ich na kolejne lata – po zidentyfikowaniu składek. W trakcie prac nad ustawą ZUS zadeklarował gotowość przekazania zaległych składek do OFE począwszy od roku 2003, co powinno znaleźć stosowne odzwierciedlenie w wysokości dotacji uzupełniającej do FUS finansowanej z budżetu Państwa. Wskutek przyjęcia ustawy o przejęciu przez Skarb Państwa zobowiązań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieprzekazanych składek do otwartych funduszy emerytalnych tak się jednak nie stanie. Skarb Państwa przejmie zobowiązania ZUS o nieustalonej wysokości, a członkowie OFE zamiast składek otrzymają papiery skarbowe na warunkach nierynkowych, co spowoduje straty wszystkich członków OFE bez względu na to czy ich składki były przekazane do OFE w terminie czy nie. Ustawa stanowi, iż Skarb Państwa przejmuje zobowiązania ZUS a więc jest to ustawowe przejęcie długu, czy przejęcie zobowiązania (jakiego, konkretnie nie określono) z tytułu składek – słowniczek ustawy art.1 pkt 6) nie pozwala tego wyjaśnić i raczej skłania do koncepcji przejęcia długu.
Słowniczek nie wyjaśnia jednak, o jakie zobowiązania z tytułu składek ustawodawcy chodzi. Tymczasem słowniczek według zasad techniki legislacyjnej powinien umożliwić jednoznaczne zrozumienie ustawy a przez to ułatwić jej stosowanie. Zaś w zaskarżanej ustawie pojęcie bardzo istotne dla zakresu przedmiotowego ustawy wyjaśnione jest na zasadzie tłumaczenia nieznanego przez nieznane (ignotum per ignotum). W świetle zasad zawartych w art. 2 Konstytucji jest to niedopuszczalne (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2002 r. sygn. akt 41/02).
Art. 1 pkt 6 ustawy określa, że:
„ Użyte w ustawie określenia oznaczają:
6/ zobowiązania z tytułu składek - zobowiązania z tytułu składek…” , poczym następuje opis składek - opłacone przez płatników i nieprzekazane w terminie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz „ zobowiązania z tytułu odsetek” należnych od tych składek.
Słowniczek zatem nie precyzuje o jakie zobowiązania chodzi. Analiza omawianego art. 1 pkt 6 ustawy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie czy chodzi o przejęcie długu ZUS (na który składa się kwota zapłaconych i nieprzekazanych składek w okresie od dnia 1 kwietnia 1999 r. do 31 grudnia 2002 r. oraz innych nieprzekazanych po tej dacie i zewidencjonowanych do dnia 25 grudnia 2006 r.) i za niego Skarg Państwa zapłaci ten dług w postaci obligacji skarbowych, czyli Skarb Państwa spełni za ZUS określone świadczenie, czy chodzi też o spełnienie za ZUS innych świadczeń objętych zobowiązaniami ZUS, wynikających z opłaconych składek.
Tymczasem Trybunał Konstytucyjny w wyżej powołanym wyroku orzekł, że wyrażanie myśli powinno następować w języku, którym posługują się już obowiązujące akty normatywne, za pomocą terminów o znaczeniu utrwalonym w języku prawniczym. Zaczerpnięte z prawa cywilnego pojęcia i instytucje powinny być używane przez ustawodawcę zgodnie z ich ustalonym znaczeniem i skutkami, jakie wywołują. Jest to podstawowy warunek zrozumiałości przepisu.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przy brzmieniu art. 2 ust. 4, 5 i art. 6 ustawy nie można jednoznacznie ustalić znaczenia norm prawnych ujętych w tych przepisach.
Art. 2 ust. 4 ustawy stanowi, że przejęte przez Skarg Państwa zobowiązania z tytułu składek są regulowane (...) w drodze przekazania obligacji. A więc zobowiązania są „zapłacone” przekazanymi obligacjami skarbowym. Natomiast ust. 5 tego artykułu stanowi, że z dniem przekazania funduszowi obligacji skarbowych następuje wygaśnięcie tych zobowiązań. Z omówionych norm wynika, że jednocześnie następuje regulowanie zobowiązań i ich wygaśnięcie.
Jakby tego było mało z art. 6 ustawy wynika, że zobowiązania Skarbu Państwa wynikające z przejętych zobowiązań z tytułu składek są zamieniane na obligacje skarbowe.
Biorąc pod uwagę ustalone znaczenie instytucji prawa cywilnego – spełnienie świadczenia, wygaśnięcie zobowiązania, przejęcie długu, odnowienie i zamianę należy stwierdzić, że wyżej cytowanym przepisom ustawy brak sensu.
Powyższe prowadzi jednoznacznie do wniosku, że ustawa jest typowym przykładem złej legislacji i jako taka narusza zasadę demokratycznego państwa prawa wyartykułowaną w art. 2 Konstytucji RP.
Zawarte w przygotowanym przez rząd uzasadnieniu do projektu ustawy argumenty za przyjęciem rozwiązania zawartego w ustawie przedstawione przez rząd były całkowicie nieuzasadnione i nie wskazują na słuszne względy stojące za proponowaną w trybie pilnym przez rząd zmianą. Argumentem za przyjętym rozwiązaniem miałoby być bowiem ryzyko podwyższenia kosztów finansowania długu Państwa. Argument ten był chybiony, gdyż z samego uzasadnienia do projektu ustawy wynikało, że roczna skala sprzedaży papierów wartościowych przez Skarb Państwa wynosi 125 mld PLN, szacowany dług ZUS wynosi 10 mld PLN, a jego spłata miałaby być rozłożona na 4 i ¼ roku. Oznacza to średniorocznie wzrost emisji o 2,35 mld PLN, co stanowi 1,88% całości rocznej emisji wg uzasadnienia projektu. Jednocześnie przekazanie środków do OFE w formie gotówki wygenerowałoby dodatkowy popyt na te papiery. Popyt ten mógłby być zaspokojony właśnie przez nabycie wyemitowanych obligacji przez OFE bądź na rynku pierwotnym bądź na rynku wtórnym w zależności od tego, co byłoby korzystniejsze dla członków OFE.
Rozwiązanie zawarte w ustawie uchwalonej zgodnie z przedłożeniem rządowym w trybie pilnym dodatkowo komplikuje system emerytalny, rodzi ryzyko potencjalnych roszczeń do Skarbu Państwa ze strony zarządzających OFE w wyniku powstania niedoboru z powodu wpływu na wynik inwestycyjny przekazanych przez Skarb Państwa zamiast gotówki papierów wartościowych. Istnieje ryzyko roszczeń do Skarbu Państwa ze strony członków OFE, w przypadku, gdy osiągnięte przez OFE stopy zwrotu i konsekwencji zgromadzone przez członków OFE kapitały ulegną obniżeniu wskutek przekazania przez Skarb Państwa zamiast gotówki papierów wartościowych.
Przejęcie zobowiązań przez Skarb Państwa nie wpływa w żaden sposób na skuteczność identyfikacji zaległych składek przez ZUS, a sama ustawa podważa wiarygodność dotychczasowych wielokrotnych zapewnień ZUS, że jedyną przyczyną opóźnienia w przekazywaniu składek do OFE były problemy z identyfikacją przekazywanych do ZUS składek. Jedynym faktycznym uzasadnieniem ustawy, nie wyartykułowanym jednak wprost w uzasadnieniu do projektu ustawy przesłanej przez rząd do Sejmu jest próba ukrycia rzeczywistego poziomu deficytu budżetowego w okresie obowiązywania przedłożonego projektu ustawy, poprzez przesunięcie terminu ujawnienia tych zobowiązań w budżecie na moment wykupu obligacji przekazywanych przez Skarb Państwa zamiast gotówki.
Działanie takie także należy uznać za naruszające art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niego m.in. zasadę przyzwoitej legislacji. Ustawa uchwalana w innym celu niż wynika z jej uzasadnienia zasadę tę ewidentnie narusza. Narusza także zasadę zaufania obywatela do państwa oraz prowadzi do wniosku, że faktycznie ustawa została uchwalona w celu obejścia prawa i ukrycia rzeczywistego poziomu deficytu budżetowego w roku 2003 oraz umożliwienia ZUS nie przekazywania w ustawowym (wynikającym z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) terminie zidentyfikowanej składki mimo nie uchylenia tej normy.
W toku prac nad projektem również prasa wskazywała na problemy związane z przyjętymi w zaskarżanej ustawie rozwiązaniami. „Parkiet” zacytował w artykule „Gotówka byłaby lepsza”, wiceprezesa jednego z PTE, który stwierdził „Dlaczego państwo przekazuje nam obligacje, zamiast sprzedać je na rynku i uregulować zobowiązania ZUS?”. Takie rozwiązanie oczywiście nie wymagałoby w ogóle uchwalania zaskarżanej ustawy, a jedynie ewentualnej nowelizacji budżetu, jeśli rząd musiałby przekazać dotację uzupełniającą do FUS w wyższej wysokości niż pierwotnie planowana, co prowadziłoby do konieczności ujawnienia rzeczywistego poziomu deficytu budżetowego już w roku 2003.
„Gazeta Wyborcza” zacytowała natomiast w artykule „Obligacje dla emerytów”, członka zarządu PTE innego PTE, który wskazał, że „Optymalną formą spłaty długu ZUS wobec OFE powinna być gotówka.” „Wprost” w tekście „Ofensywa złodziejskich polityków” skomentował projekt ustawy prosto: „Państwo ukradło dwóm milionom przyszłych emerytów 9,5 mld złotych.” Wyraźnie wskazuje to na podważenie przez ustawę zasady zaufania obywateli do państwa chronionej w myśl ugruntowanego orzecznictwa TK przez art. 2 Konstytucji RP, co świadczy o naruszeniu tej normy przez ustawę.

Ustawa lamie zasadę zaufania obywateli do państwa, nakazującą tworzenie prawa, które nie zaskakuje adresatów, zmieniając radykalnie na ich niekorzyść dotychczasowy stan prawny. Ustawa przewiduje nie tylko zmianę treści świadczenia (zamiast środków pieniężnych pochodzących ze składek - skarbowe obligacje), ale również zmianę podmiotowa stosunku prawnego (zamiast bowiem zobowiązanego ZUS wchodzi w to miejsce państwo) i nie pozwalają na wyrażenie w tym zakresie woli drugiej strony stosunku prawnego tj. członka OFE. Narusza to art. 2 Konstytucji RP.

W toku sejmowej dyskusji przedstawiciel rządu starał się przekonać posłów, że ustawa mieści się w dotychczasowej logice ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, gdyż - jego zdaniem - art. 97 ust. 1 tej ustawy (dopuszczający możliwość wpłat do funduszy emerytalnych w formie papierów wartościowych na zasadach określonych w odrębnych ustawach), świadczy o tym, że wszystko jest w porządku. Tymczasem – z normy tej nie wynika w ogóle możliwość wnoszenia do OFE składek w tej formie, a tego dotyczy przyjęty przez Sejm projekt ustawy. Kwestię składek reguluje art. 95 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, który w ogóle nie wspomina o innej niż gotówkowa forma ich wpłacenia. Potwierdza to naruszenie art. 2 Konstytucji i „zmianę reguł w trakcie gry” w celach faktycznie ukrytych przed zainteresowanymi.
Kluczowe dla analizy naruszenia norm Konstytucji RP jest przeanalizowanie skutków ustawy w kontekście funkcjonowania kapitałowego komponentu systemu emerytalnego (tzw. II filara reformy emerytalnej). Jego podstawowym problemem są tzw. zaległe składki nie przekazywane przez ZUS do OFE z powodu niemożności ich identyfikacji. (ZUS nie ma bowiem możliwości nie przekazania do OFE zidentyfikowanej składki). Wejście w życie ustawy nie służy w ogóle rozwiązaniu problemu zaległych składek do OFE. Jest on związany wyłącznie z prawidłową identyfikacją tych składek przez ZUS. W obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy stanie prawnym, ZUS po zidentyfikowaniu składki ma obowiązek przekazać ją do OFE. Jeśli czyni to po terminie – to wraz z odsetkami za opóźnienie. Z tytułu przekazania składek do OFE ZUS nabywa roszczenie do Skarbu Państwa o wypłatę dotacji uzupełniającej na pokrycie ubytku środków na wypłatę bieżących świadczeń. Skarb Państwa w obecnym stanie prawnym nie finansuje w żaden sposób wpłat do OFE. Skarb Państwa finansuje wypłatę bieżących świadczeń poprzez przekazanie ZUS dotacji uzupełniającej. Ustawa odwraca ten mechanizm – to Skarb Państwa zacznie finansować wpłaty do OFE, a nie wypłatę świadczeń i to nie w gotówce, lecz w obligacjach przekazanych na warunkach mniej korzystnych niż rynkowe. W efekcie obligacje otrzymane zamiast gotówki będą musiały być wycenione taniej niż wartość, po jakiej trafią do OFE. Spowoduje to obniżenie wartości aktywów OFE. Przekazanie obligacji zamiast gotówki oznaczać będzie wymierne straty dla członków OFE i niższą wartość zgromadzonych w OFE kapitałów w stosunku do wariantu, w którym OFE otrzymują gotówkę, za którą w dużej część kupują na rynku obligacje.
Zatem ustawa narusza w ten sposób art. 67 Konstytucji, gdyż faktycznie obniża wysokość przyszłych świadczeń emerytalnych i poziom zabezpieczenia społecznego na starość osób, które pod przymusem państwowym wpłaciły składki do OFE. Ustawowe obniżenie wartości aktywów OFE z przyczyn niezwiązanych z system emerytalnym narusza prawa nabyte przez członków OFE, by przekazane przez nich składki zostały wykorzystane w celu określonym w art. 67 Konstytucji RP, co dodatkowo narusza też art. 2 Konstytucji RP, będący podstawą ochrony praw nabytych. Wskazać należy, że w swoim orzecznictwie TK potwierdził niezgodność naruszenia praw nabytych z art. 2 Konstytucji, czego przykładem może być poniższy fragment wyroku TK z 26 lutego 2003 w sprawie K 1/01(OTK-A 2003/2/15), w którym Trybunał, powołując się także na wcześniejsze orzeczenia stwierdził, że: „Konstytucja nie wyraża expresis verbis zasady ochrony praw nabytych. Nie może to jednak dawać podstawy do argumentacji a contrario i twierdzenia, że skoro wiele zasad i reguł dawniej wyprowadzanych z klauzuli demokratycznego państwa prawnego znalazło obecnie wyraz w szczegółowych przepisach konstytucji, to pominięcie jako odrębnej regulacji innych zasad i reguł daje wyraz intencji ustawodawcy konstytucyjnego pozbawienia ich rangi konstytucyjnej. Klauzula demokratycznego państwa prawnego ma bowiem określoną treść, ustabilizowaną w orzecznictwie i doktrynie państw kręgu europejskiej kultury prawnej. Art. 2 potwierdza intencję utrzymania w naszym porządku konstytucyjnym tych wszystkich zasad, które tworzą istotę demokratycznego państwa prawnego.
Do zasad tych należy w szczególności zasada ochrony zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa, z której - zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego - wynika szereg dalszych zasad szczegółowych, m.in. zasada ochrony poszanowania praw nabytych. U podstaw ochrony praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań. Znaczenie i treść zasady ochrony praw nabytych zawartej w konstytucji z 1997 r. analizował Trybunał Konstytucyjny potwierdzając m.in., że "zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym" (wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., K. 5/99, OTK ZU nr 5/1999, s. 536).”
W treści ustawy nie określono wysokości przejmowanych zobowiązań (długu); Skarb Państwa przejmuje jakieś zobowiązania w wysokości, którą jeden minister przekaże drugiemu ministrowi w informacji. Oznacza to, że nie wiadomo, co i w jakiej wielkości jest przejmowane przez Skarb Państwa. Ustawa nie określa co to jest informacja, jaki jest jej charakter prawny i kogo ona wiąże. Tymczasem kwestia ta jest bardzo istotna, bo zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy zobowiązania określone w tej „informacji” mają wygasnąć.
Brak jest regulacji, co będzie jak dane zawarte w informacji będą nieprawdziwe, przecież nikt tej informacji nie weryfikuje, ani OFE – które są przecież wierzycielami ani żaden inny organ. Ustawa nie reguluje czy będzie można odwołać się w tej sprawie do sądu. Ustawa nie określa, co stanie się w sytuacji, gdy informacja będzie zawierać dane zaniżone, a co jak zawyżone.
Brak określenia prawnych środków ochrony interesów wierzyciela w tej operacji ustawowego przejęcia zobowiązań (długu) oznaczać będzie całkowitą i niekontrolowaną arbitralność organów (zwłaszcza, że dotychczasowa działalność ZUS i ministrów w tym zakresie nie daje podstaw do obdarzenia tych organów zaufaniem).
Ustawa nie wprowadza zasady – na konkretną datę ustalona jest wysokość zobowiązań i zobowiązania te Skarb Państwa wykona w postaci przekazania uprawnionym podmiotom (OFE) obligacji. Ustawa nie „zamyka” kwoty dotychczasowego zadłużenia i nie eliminuje dotychczasowego procederu nie przekazywania w terminie składek przez ZUS do OFE, wręcz przeciwnie daje podstawę do utrzymywania tej sytuacji aż do 31 grudnia 2007 r.(vide art. 8 i art.3 ust.1 i 3 ustawy wskazują, że to będą miesięczne informacje o zadłużeniu trwające do końca 2007 r.).
Powyższe narusza art. 2 Konstytucji – zasadę określoności przepisów prawa, naruszenie zasad poprawnej legislacji powodujące niepewność prawa u jego adresatów, ale przede wszystkim naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zwracał już uwagę, że niejasność przepisów w praktyce zwykle oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawia jej ukształtowanie organom stosującym prawo. Narusza to zasadę wyrażoną w art. 2 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego „naruszeniem Konstytucji jest stworzenie przepisów niejasnych i wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji jego zachowań” ( wyrok z 22 maja 2002 r. K. 6/02 OTK ZU nr 3/A/ 2002 poz. 33 . s. 448).
W przypadku analizowanej ustawy faktycznie występuje podwójna niepewność zarówno ze strony OFE , które ustawowo mają obowiązek dbać o pieniądze swoich członków jak i ze strony członków OFE.
W tym kontekście należy też wskazać, że ani z treści ustawy ani z rządowego uzasadnienia do jej projektu nie wynika od kiedy będzie następował wykup obligacji skarbowych – wiadomo tylko, że termin ten nie może być dłuższy niż 31 grudnia 2011 r. A więc i tu ustawodawca przewidział dowolność działania ministra wystawiającego obligacje. Dodatkowo obligacje wyemitowane na podstawie zaskarżanej ustawy nie spełniać będą wymogów określonych w art. 58 ustawy z dnia 29 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2003 r. nr 15, poz. 148 z późn. zm.), zgodnie z którym „obligacja skarbowa jest papierem wartościowym oferowanym do sprzedaży w kraju lub za granicą, oprocentowanym w postaci dyskonta lub odsetek.” Tymczasem obligacje skarbowe, o których mowa w zaskarżanej ustawie nie będą oferowane do sprzedaży, lecz z mocy prawa zostaną przekazane OFE zamiast należnej im gotówki. Potwierdza to zarzut naruszenia zasady przyzwoitej legislacji i w konsekwencji naruszenia art. 2 Konstytucji RP.
Ustawa grozić może potencjalnymi roszczeniami zarządzających OFE w razie wystąpienia niedoboru wskutek obniżenia stopy zwrotu ze względu na przekazane obowiązkowo na warunkach określonych przez ustawodawcę. Może to zatem godzić w jeden z filarów obowiązkowego systemu kapitałowego służących ochronie interesów członków OFE, jakim jest instytucja minimalnej stopy zwrotu i pokrywania niedoboru przez PTE w razie jego wystąpienia. Z argumentacji tej jednoznacznie wynika, że ustawa narusza art. 2 Konstytucji RP, gdyż jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa realizującego zasady sprawiedliwości społecznej.
Całkowicie niezrozumiały jest przepis art. 2 ust. 4 ustawy: zgodnie z nim zobowiązania przejęte przez Skarb Państwa „są regulowane” (podczas gdy kodeks cywilny stanowi, że zobowiązania wykonuje się) w dniu określonym w ust. 2 w drodze przekazania obligacji, po czym w ust. 5 tego artykułu stanowi się, że z dniem przekazania funduszowi obligacji przejęte zobowiązania wygasają. Ustawa kreuje w tych przepisach sposób całkowicie niejasny specjalną konstrukcję „odnowienia” zobowiązania ZUS przez przekazanie przez Skarb Państwa obligacji do OFE. „Odnowienie” to jest jednak uregulowane wadliwie, gdyż w szczególności odbywa się bez zgody wierzyciela, co narusza art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca konsekwentnie unika pojęć zdefiniowanych w kodeksie cywilnym i próbuje używać swoich własnych pojęć bez ich zdefiniowania, co prowadzi do ryzyka niespójności systemu prawnego i potwierdza po raz kolejny zarzut naruszenia zasady przyzwoitej legislacji i w konsekwencji naruszenia art. 2 Konstytucji RP.
Część składki emerytalnej trafiająca do otwartych funduszy emerytalnych pochodzi z wynagrodzenia pracownika. Wynagrodzenie pracownika stanowi jego własność, zatem nieprzekazanie w gotówce składki do OFE narusza uprawnienia pracownika jako właściciela składki. Ustawa o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych oraz ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych zawierają uzasadnione koniecznością realizacji normy art. 67 Konstytucji RP ograniczenie tej własności polegające na obowiązku pobrania tej składki przez płatnika i przekazania do ZUS, który obowiązany jest do odprowadzenia jej do OFE w gotówce w określonym terminie, a OFE obowiązane jest zainwestować tę składkę na zasadach określonych w ustawie. Odpowiedzialność za błędne decyzje inwestycyjne ponosi zarządzający OFE – poprzez instytucję minimalnej stopy zwrotu i pokrywania niedoboru. Ubezpieczony może zadysponować środkami pochodzącymi ze składki i zysków z inwestycji na wypadek swojej śmierci przed wykupieniem emerytury dożywotniej.
Ustawa narusza te normy poprzez zastąpienie gotówkowej wypłaty części wynagrodzenia (składka emerytalna przekazywana do OFE) wypłatą w formie papierów wartościowych na warunkach określonych nie przez rynek a ustawodawcę. Narusza to zasadę demokratycznego państwa prawnego, ochronę własności i zasadę równości wobec prawa – skoro składki za część ubezpieczonych przekazywane są w gotówce, a za część – w papierach wartościowych. Ponadto zasady te narusza przewidziana przez ustawę zmiana dłużnika (z ZUS na Skarb Państwa) bez zgody wierzycieli, czyli członków OFE, za których nie przekazano w terminie składek do OFE. Ustawa przewiduje bowiem zarówno zmianę przedmiotu świadczenia – z gotówki na papiery wartościowe przekazane na warunkach nierynkowych jak i zmiany podmiotowe po stronie dłużnika – z ZUS na Skarb Państwa.
Na ocenę sprzeczności z Konstytucją RP, nie ma wpływu fakt, że mimo iż składki będące przedmiotem ustawy na gruncie prawa cywilnego stanowią przedmiot indywidualnej własności członków OFE, to na gruncie prawa publicznego stanowią część finansów publicznych. Włączenie określonych środków do sektora finansów publicznych nie przesądza bowiem o ich charakterze w zakresie prawa cywilnego i kwestiach własnościowych.
W opinii z 21 lipca 2003 r. zamówionej przez Marszałka Sejmu, w związku z podnoszonymi w toku prac parlamentarnych zarzutami niekontutucyjności projektu ustawy prof. dr Marek Wierzbowski i dr Marek Grzybowski, zarzucili projektowi niekonstytucyjność i wskazali, że jego przyjęcie może „skutkować nie tylko skargami do Trybunału Konstytucyjnego, lecz wysunięciem roszczeń wobec Skarbu Państwa” (str. 9 opinii).
Ustawa o przejęciu przez Skarb Państwa zobowiązań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieprzekazanych składek do otwartych funduszy emerytalnych jest także sprzeczna z interesem członków otwartych funduszy emerytalnych, narusza podstawy II filara reformy emerytalnej, czyli prywatnego zarządzania aktywami otwartych funduszy emerytalnych. Składka emerytalna odprowadzana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) do otwartych funduszy emerytalnych (OFE) stanowi część wynagrodzenia pracownika i z niego jest potrącana przez pracodawcę, który przekazuje ją do ZUS. ZUS ma obowiązek przekazania tej składki do wybranego przez pracownika OFE w ustawowym terminie. Jeżeli tego nie uczyni obowiązany jest do wyrównania szkody wyrządzonej pracownikowi poprzez zapłatę odsetek (pierwotnie w wysokości odsetek za opóźnienie, obecnie w odniesieniu do rentowności bonów skarbowych). Z chwilą przekazania składki do OFE staje się ona własnością OFE jako odrębnej osoby prawnej, a pracownik (członek OFE), po potrąceniu opłaty od składki, nabywa określoną liczbę jednostek rozrachunkowych odzwierciedlającą wartość zgromadzonych przez niego w OFE oszczędności emerytalnych. Do momentu transferu składki do OFE, członek OFE pozostaje właścicielem potrąconych z jego wynagrodzenia środków, mimo że nie może nimi swobodnie dysponować, ze względu na uregulowania ustawowe zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych i w ustawie o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnym. Pobranie składki emerytalnej przez ZUS rodzi stosunek zobowiązaniowy między ZUS a członkiem OFE, w którym wierzycielem jest członek OFE, a dłużnikiem ZUS. W ramach tego stosunku ZUS jest obowiązany do przekazania w ustawowym terminie składki do OFE, a w przypadku opóźnienia w realizacji tego obowiązku, do przekazania do OFE wraz ze składką odsetek za opóźnienie. Mimo zatem zaliczenia aktywów OFE do sektora finansów publicznych składka emerytalna do momentu otrzymania jej przez OFE pozostaje prywatną własnością członka OFE, następnie własność nabywa OFE. Ustawa ingeruje zatem w konstytucyjnie chronioną sferę własności indywidualnej i prowadzi do nieuzasadnionej zmiany dłużnika bez zgody wierzyciela z ZUS na Skarb Państwa oraz dodatkowo na zmianę przedmiotu świadczenia ZUS z gotówki przekazywanej do OFE na obligacje przekazywane na warunkach nie rynkowych, lecz określonych przez ustawodawcę.
Z informacji prasowych wynika, że przedstawiciele powszechnych towarzystw emerytalnych zarządzających OFE szacują straty z tym związane dla wszystkich członków OFE na przynajmniej 150 mln złotych. Ze względu na nierynkowy charakter ustalenia wartości obligacji (ustawowo określone dyskonto) po otrzymaniu obligacji przez OFE będą one musiały dokonać wyceny tych obligacji po cenach rynkowych, co doprowadzi do obniżenia wartości aktywów OFE i strat poniesionych przez wszystkich członków OFE, bez względu czy ich składki były przekazywane w terminie, czy nie.
Z tych przyczyn nie powinno budzić wątpliwości, że ustawa narusza art. 20, 21 i 64 oraz 67 Konstytucji, a także art. 2 Konstytucji. Ponadto podanie w uzasadnieniu projektu ustawy przesłanki przyjęcia ustawy – jaką jest ryzyko podwyższenia kosztów obsługi zadłużenia Skarbu Państwa jest wadliwe. Z samego uzasadnienia do projektu ustawy wynika bowiem, że roczna skala sprzedaży papierów wartościowych przez Skarb Państwa wynosi 125 mld PLN, a szacowany przez rząd dług ZUS z tytułu nieprzekazanych do OFE składek wynosi 10 mld PLN. Spłata tego zadłużenia ma być rozłożona na 4 i ¼ roku. Oznacza to średnioroczny wzrost emisji papierów dłużnych o 2,35 mln PLN, co stanowi 1,88% całości rocznej emisji wg uzasadnienia projektu. Tymczasem przekazanie środków do OFE w formie gotówki wygenerowałoby dodatkowy popyt na papiery dłużne Skarbu Państwa. W tym kontekście jedynym skutkiem wejścia w życie ustawy jest ukrycie rzeczywistego poziomu deficytu budżetowego w latach, w których wyemitowano obligacje, a zwiększenie go w latach, w których obligacje będą wykupywane, a nie oszczędności związane z obniżeniem podaży papierów skarbowych. Jakiekolwiek oszczędności Skarbu Państwa związane mogą być jedynie z przekazaniem obligacji na warunkach nierynkowych, co narusza art. 2 Konstytucji RP.
Skoro zatem jedynym celem ustawy jest ukrycie rzeczywistego poziomu deficytu budżetowego, obniżenie wysokości przyszłych emerytur poprzez przekazanie obligacji zamiast gotówki i stworzenie ryzyka roszczeń do Skarbu Państwa ze strony powszechnych towarzystw emerytalnych w razie wystąpienia niedoboru, ustawa narusza zasadę demokratycznego państwa prawa i jest sprzeczna z art. 2 Konstytucji.

Kreatywna księgowość proponowana przez rząd w przyjętej ustawie o przejęciu przez Skarb Państwa zobowiązań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu nieprzekazanych składek do otwartych funduszy emerytalnych jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa realizującym zasady sprawiedliwości społecznej, co jest argumentem wskazującym na naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad przyzwoitej legislacji w sytuacji, gdy ustawa prowadzi do realizacji innego celu niż był wskazany w jej uzasadnieniu. Trybunał Konstytucyjny potwierdził ocenę, że naruszenie zasad przyzwoitej legislacji narusza art. 2 Konstytucji RP m.in. w wyroku z 24 lutego 2003 w sprawie K 28/02 (OTK-A 2003/2/13), w którym stwierdził m.in., że „Zasada przyzwoitej legislacji, stanowiąca element demokratycznego państwa prawnego, była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał konsekwentnie reprezentuje stanowisko, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wynika nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. (…) Zasady poprawnej legislacji obejmują również podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej. Stanowią one podstawę do oceny, czy sformułowane ostatecznie przepisy prawne w prawidłowy sposób wyrażają wysławianą normę oraz czy nadają się do realizacji zakładanego celu.” Tymczasem rzeczywisty cel ustawy – ukrycie poziomu deficytu budżetowego w ogóle nie jest w uzasadnieniu do projektu wyrażony, ustawa zaś w ogóle nie służy realizacji celów w tym uzasadnieniu wskazanych.
Zasada równości wobec prawa naruszona jest przez zawarte w ustawie mechanizmy gwarantujące PTE otrzymanie prowizji od składki w gotówce, mimo, że do OFE składka trafia w formie obligacji. Oznacza to, że ustawodawca inaczej traktuje zarządzających aktywami (PTE) niż członków OFE, a to jest klasyczne naruszenie zasady równości wobec prawa, gdyż PTE nie są narażeni na straty, które poniosą członkowie OFE z tytułu wejścia w życie ustawy. W tym zakresie ustawa narusza art. 32 Konstytucji RP.

Z przedstawionej wyżej argumentacji wynika, że ustawę należy uznać w całości za sprzeczną z Konstytucją RP, a w szczególności z jej art. 2, 20, 21, 32, 64 i 67.

Paweł Pelc
radca prawny
Wiceprezes Stowarzyszenia Rynku Kapitałowego UNFE
1 grudnia 2003 r. 


Zapraszam na stronę mojej kancelarii: Kancelaria Warszawa | kancelariapelc.com