Ta strona używa mechanizmu ciasteczek (Cookie). Więcej informacji znajdą Państwo w Polityce Cookies. Zamknij okno
Zapraszam na stronę: Kancelaria Warszawa

Nadzór nad rynkiem finansowym

Rynki finansowe coraz bardziej się przenikają. W wyniku procesów fuzji i przejęć oraz postępującej globalizacji, a także liberalizacji przepisów dotyczących powadzenia działalności w poszczególnych segmentach rynku finansowego powstają konglomeraty i grupy prowadzące za pośrednictwem wyspecjalizowanych podmiotów działalności o charakterze bankowym, ubezpieczeniowym, zarządzania aktywami, zarządzania funduszami inwestycyjnymi, zarządzania funduszami emerytalnymi, maklerską itp. Konglomeraty te coraz częściej mają wymiar globalny. Wymaga to bardzo ścisłej współpracy organów nadzoru z różnych krajów. Wiąże się to z koniecznością wymiany informacji z organami nadzorczymi z różnych krajów. W tej sytuacji coraz istotniejsza jest kwestia kształtu nadzoru nad rynkiem finansowym.

Tradycyjny model zakładał specjalizację organów nadzoru. Odrębne organy nadzorowały rynek kapitałowy, ubezpieczeniowy, bankowy i funduszy emerytalnych. Pozwalało to na maksymalne dostosowanie stosowanych narzędzi nadzorczych i specyfiki nadzoru do stanu rozwoju danego segmentu rynku finansowego w danym kraju. W miarę komplikacji powiązań między nadzorowanymi rynkami i podmiotami – powstawały zarówno powiązania kapitałowe jak i produktowe pomiędzy podmiotami prowadzącą różną działalność. Prowadziło to także do objęcia poszczególnych instytucji finansowych nadzorem różnych organów nadzoru – ze względu na rodzaj prowadzonej przez nie działalności. Na przykład bank, nadzorowany jest w zakresie swojej podstawowej działalności przez organ nadzoru bankowego, ale w jeśli prowadzi biuro maklerskie lub pełni funkcje depozytariusza funduszu inwestycyjnego – także przez organ nadzoru nad rynkiem kapitałowym, a w przypadku prowadzenia działalności akwizycyjnej dla funduszy emerytalnych lub pełnienia dla nich funkcji depozytariusza – również przez organ nadzoru emerytalnego. Wymaga to koordynacji działań nadzorczych między poszczególnymi organami nadzoru i wymiany informacji między nimi. Pierwszy etap konsolidacji nadzorów prowadził zatem do powstawania sieci porozumień między poszczególnymi organami nadzoru, by móc ten proces zapewnić. Część krajów przy tym modelu pozostała do dziś. Szereg innych jednak zdecydowało się na krok dalej – na integrację organizacyjną organów nadzoru nad rynkiem finansowym. Integracja nadzorów została przeprowadzona w części rozwiniętych krajów europejskich i pozaeuropejskich zazwyczaj w postaci organu (lub komisji) nadzoru finansowego integrującego różne organy nadzoru nad poszczególnymi rynkami finansowymi jako odpowiedź na tworzenie konglomeratów finansowych. W szczególności koncepcja ta została wdrożona w Norwegii (marzec 1986 r.), Kanadzie (1987), Danii (1988 r.), Szwecji (1991 r.), Japonii (1998 r.-2000 r.), Islandii (1999 r.), Wielkiej Brytanii (2000 r., przy pozostawieniu odrębnego nadzoru emerytalnego), Estonii (2001 r.), Łotwie (1 lipca 2001), Austrii (1 kwietnia 2002 r.), Słowacji (1 kwietnia 2002 r.), Niemczech (1 maja 2002 r.), Malcie (2002 r.), Irlandii (1 maja 2003 r., przy pozostawieniu odrębnego nadzoru emerytalnego), Finlandii (2003 r., przy pozostawieniu odrębnego nadzoru ubezpieczeniowego), Belgii (1 stycznia 2004 r.) , na Węgrzech- , (kwiecień 2000 r.), w Bułgarii (2003). Również w niektórych krajach Ameryki Łacińskiej doszło do procesu częściowej bądź całkowitej integracji nadzorów: (Boliwia, Peru, Kolumbia, Urugwaj).

Jednym z czynników branych pod uwagę przy integracji organów nadzoru nad rynkiem finansowym była także pozycja organu nadzoru na polu organów i komitetów Unii Europejskiej. Integracja organizacyjna prowadząca do powstania jednego silnego organu nadzoru w danym państwie mogła być czynnikiem wzmacniającym tę pozycję i ułatwiającym nadzór nad globalnymi konglomeratami finansowymi. Naturalną próbą odpowiedzi na wzrost siły podmiotów nadzorowanych tworzących coraz bardziej wpływowe i skomplikowane struktury ponadnarodowe była próba wzmocnienia nadzoru poprzez zintegrowanie go w jednej silnej, wyposażonej w duże uprawnienia i środki nadzorcze instytucji. Integracja organizacyjna miała także przyspieszać wymianę informacji i koordynację funkcji i praktyki nadzorczej w poszczególnych segmentach rynku finansowego.

W Polsce organy nadzorcze mają stosunkowo krótką historię. Ich powstanie wiąże się z urynkowieniem i powstawaniem poszczególnych segmentów rynku finansowego. Rozwój tych rynków, a także przesłanki o charakterze politycznym wpływały na zmianę kształtu i uprawnień organów nadzorczych. Także przystąpienie do Unii Europejskiej wpłynęło na zmianę pozycji organów nadzoru i uprawnień, a także wpłynęło na oczekiwania dotyczące kształtu nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce.

Nadzór bankowy powstał w końcu lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia i pierwotnie sprawowany był przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego. W 1997 r. powstała koncepcja przeniesienia go w ręce odrębnego organu, ostatecznie jako kompromis przyjęto powołanie od 1 stycznia 1998 r. Komisji Nadzoru Bankowego kierowanej przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego, przy pozostawieniu Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego w strukturach Narodowego Banku Polskiego. W ten sposób powołano kolegialny organ nadzoru bankowego pozbawiony jednak odrębnego urzędu. Poza Prezesem NBP jedynie Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego, który też wchodzi w skład KNB, są zawodowo związani z nadzorem nad rynkiem bankowym. Pozostali członkowie Komisji (w tym zastępca przewodniczącego) bądź pełnią inne funkcje, bądź reprezentują inne podmioty.

Na początku lat dziewięćdziesiątych powstał w Polsce rynek ubezpieczeniowy i rynek kapitałowy. Nadzór nad rynkiem kapitałowym powierzono organowi kolegialnemu – Komisji Papierów Wartościowych, którą następnie przekształcono w Komisję Papierów Wartościowych i Giełd. Komisja wyposażona została w urząd. Komisją kieruje Przewodniczący przy pomocy zawodowych zastępców przewodniczącego. Pozostali członkowie Komisji bądź pełnią inne funkcje, bądź reprezentują inne podmioty.

Nadzór nad rynkiem ubezpieczeniowym podlegał najdalej idącym zmianom. Pierwotnie sprawowany był przez Ministra Finansów. Jednak w 1996 utworzono Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeniowego, kierowany przez Prezesa, który był jednoosobowym organem administracji. Przekazano mu jedynie nadzór nad bieżącym funkcjonowaniem rynku ubezpieczeniowego, przy pozostawieniu funkcji licencyjnych w rękach Ministra Finansów. Doprowadziło to do tego, że nadzór ten był słaby i mało efektywny, zarówno w fazie licencyjnej, jak i nadzorczej. Próba zmiany tego stanu rzeczy w 2001 zakończyła się niepowodzeniem, w związku z zawetowaniem pakietu ustaw ubezpieczeniowych przez Prezydenta Kwaśniewskiego. Po wygranych przez SLD wyborach, w kwietniu 2002 zlikwidowano PUNU i odrębny Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi i utworzono Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych – zintegrowany kolegialny organ nadzoru nad rynkami ubezpieczeniowym i emerytalnym. Dopiero jednak po uchwaleniu pakietu ustaw ubezpieczeniowych zintegrowano nadzór nad rynkiem ubezpieczeniowym w rękach KNUiFE przenosząc uprawnienia licencyjne z rąk Ministra Finansów na Komisję. KNUiFE kierowane jest przez Przewodniczącego. Pozostali członkowie Komisji (w tym zastępcy przewodniczącego) bądź pełnią inne funkcje, bądź reprezentują inne podmioty. Komisja posiada urząd Komisji.

Najpóźniej powstał organ nadzoru nad funduszami emerytalnymi. Na podstawie ustawy z 1997 r. utworzono w maju 1998 r. Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi kierowany przez powoływanego na 5 letnią kadencję Prezesa. Organ ten został zlikwidowany przez rząd SLD z końcem marca 2002 r. Większość jego zadań przejęła Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych.

W efekcie omówionej wyżej ewolucji obecnie funkcjonują w Polsce trzy kolegialne organy nadzoru nad rynkiem finansowym: dwa wyspecjalizowane: KNB i KPWiG oraz jeden zintegrowany: KNUiFE. Dwa z nich mają własne urzędy: KPWiG i KNUiFE, trzeci: KNB korzysta z GINB-u funkcjonującego w ramach struktur Narodowego Banku Polskiego. W związku z tym pracownicy urzędów KPWiG oraz KNUiFE wchodzą w skład służby cywilnej, podczas gdy pracownicy GINB podlegają regulacjom dotyczącym Narodowego Banku Polskiego. W efekcie osoby wykonujące podobne czynności nadzorcze podlegają zupełnie różnym regułom, zasadom zatrudnienia, wynagradzania, dyscypliny, ograniczeniom itp. Również wyłącznie w NBP funkcjonuje pracowniczy program emerytalny. Utrudnia to także przepływ kadry między GINB a pozostałymi urzędami nadzorczymi. W KNUiFE jedynie Przewodniczący Komisji jest obecnie zawodowy, w KNB jest dwu zawodowych członków – Prezes NBP i Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego, a w KPWiG – jest trzech zawodowych członków – Przewodniczący i jego dwu zastępców. W skład poszczególnych Komisji wchodzą przedstawiciele innych organów nadzoru. W szczególności Przewodniczący KPWiG lub jego przedstawiciel zasiada także w KNB i KNUiFE, Przewodniczący KNUiFE lub jego przedstawiciel reprezentowany jest także w KPWiG, a w skład KNUiFE wchodzi Prezes UOKiK lub jego przedstawiciel, a bez prawa głosu także Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego. Swoich przedstawicieli w poszczególnych Komisjach ma także Prezydent, Minister Finansów i inne organy. Jednocześnie wszyscy członkowie Komisji wchodzą w skład utworzonego ostatnio Komitetu Koordynacyjnego do spraw Konglomeratów. Osoby wchodzące w skład więcej niż jednej Komisji dysponują na tym forum tyloma głosami w ilu organach nadzoru zasiadają z prawem głosu.

Utworzona w Polsce struktura organów nadzoru i ich kształt obecny nie jest wynikiem realizacji konsekwentnej koncepcji nadzorczej, lecz efektem historycznego rozwoju, w którym często, jak przy tworzeniu KNB czy KNUiFE względy polityczne przeważały nad merytorycznymi. Kształt ten jest nieefektywny ze względu na skomplikowaną sieć powiązań między poszczególnymi organami nadzoru, kolegialnością tych organów i dużą zmiennością ich składu (w szczególności ich niezawodowych członków, przedstawicieli innych organów). W efekcie prowadzi to do rozmycia odpowiedzialności, niestabilności linii orzeczniczej i osłabienia nadzoru. Jednocześnie integracja organizacyjna nadzoru dotyczy wyłącznie segmentów rynku najsłabiej ze sobą powiązanych (rynku ubezpieczeniowego i rynku emerytalnego). Na to nakładają się prób podejmowane na szczeblu Unii Europejskiej pozbawienia istotnych funkcji nadzorczych polskich organów nadzoru na rzecz instytucji nadzorczych krajów pochodzenia podmiotów dominujących w grupach i konglomeratach finansowych lub w dalszej perspektywie na rzecz przyszłych struktur na szczeblu ponadnarodowym. O ile zatem jeszcze 5 lat temu naturalną odpowiedzią na pytanie o optymalny kształt i strukturę organów nadzoru nad rynkiem finansowym była budowa wyspecjalizowanych nie kolegialnych organów nadzoru dla poszczególnych segmentów rynku finansowego (Urzędu Nadzoru Bankowego, Urzędu Nadzoru Kapitałowego, Państwowego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeniowego i Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi), to obecnie koncepcja ta w dużej mierze straciła na aktualności i przestała być najlepszą odpowiedzią na aktualny kształt nadzoru i wyzwania przed nim stojące.

W takich okolicznościach odpowiedzią na zaszłości historyczne rzutujące na obecną strukturę i sytuację organów nadzoru nad rynkiem finansowym, a także na wyzwania związane z naszym członkostwem w Unii Europejskiej i pracami na szczeblu Unii w zakresie nadzoru nad rynkiem finansowym, przy uwzględnieniu także sytuacji finansów publicznych i konieczności realizacji programu taniego państwa, mogłoby być utworzenie zintegrowanego Urzędu Nadzoru Finansowego, kierowanego przez Prezesa Urzędu. Pracownicy Urzędu powinni tworzyć jednolity korpus urzędników nadzoru odrębny od korpusu służby cywilnej, ze względu na specyficzną ich pozycję i wymagania im stawiane, przy zachowaniu jednak możliwości przesunięć między oboma korpusami. Pamiętać należy także o zachowaniu specyfiki finansowania tego Urzędu – powinien on być finansowany ze składek organów nadzorowanych, a nie z budżetu. Silny Urząd Nadzoru Finansowego zwiększyłby bezpieczeństwo rynku finansowego i konsumentów obecnych na tym rynku, a także jego przejrzystość. Utworzenie jednego Urzędu Nadzoru Finansowego służyłoby także ograniczeniu i ujednoliceniu obowiązków informacyjnych i nadzorczych spoczywających na instytucjach finansowych, a więc przyczyniłoby się do rozwoju poszczególnych segmentów rynku finansowego i ograniczeniu kosztów systemowych.


Tekst wyrażą wyłącznie poglądy autora i nie prezentuje stanowiska Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego.

2007 


Zapraszam na stronę mojej kancelarii: Kancelaria Warszawa | kancelariapelc.com