Ta strona używa mechanizmu ciasteczek (Cookie). Więcej informacji znajdą Państwo w Polityce Cookies. Zamknij okno
Zapraszam na stronę: Kancelaria Warszawa

Ewolucja w nadzorze nad rynkiem finansowym.

Sejm przegłosował ustawę o nadzorze nad rynkiem finansowym. W toku debaty nad tym projektem miałem wrażenie, że tak naprawdę przedmiot ustawy i jej kształt nie jest szczególnie ważny. Dużo ważniejsze kto ten projekt przygotował i czego on nie zawiera. Wielu uczestników procesu legislacyjnego i debat na temat projektu ustawy zachowywała się tak jakby szukali złotego Graala i oczekiwali, że ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym okaże się panaceum na wszystkie istniejące i nie istniejące problemy. W efekcie w debacie przeważała demagogia a nie rzeczowe argumenty. Tymczasem w Polsce w zakresie nadzoru nad rynkiem finansowym nie dzieje się nic nadzwyczajnego czy nietypowego. Na całym świecie można obserwować w ostatnich latach proces stopniowego przechodzenia od nadzorów wyspecjalizowanych do nadzorów częściowo lub całkowicie zintegrowanych. Proces ten następuje zarówno w krajach o rynkach bardziej rozwiniętych i skomplikowanych niż rynek finansowy w Polsce, rynkach o podobnym stopniu rozwoju, jak i rynkach znacznie słabiej rozwiniętych niż w Polsce.

W efekcie mamy obecnie do czynienia z dwoma konkurującymi modelami nadzoru: starszym – modelem nadzorów wyspecjalizowanych i nowszym – modelem nadzoru zintegrowanego. Każdy z tych modeli wykazuje określone wady i zalety... Żadnego z nich nie można także zdyskwalifikować jako nieefektywnego, co do zasady, choć ostatnio opublikowany raport Międzynarodowego Funduszu Walutowego, oparty na analizie wprowadzanych w różnych krajach rozwiązań, wskazuje jednak na większe zalety modelu zintegrowanego. Zazwyczaj o wyborze konkretnego modelu decydują różnorodne względy, związane ze specyfiką danego rynku, którego dotyczą. Debata o kształcie nadzoru nad rynkiem finansowymi i jego ewentualnej integracji toczy się także w Polsce, przynajmniej od roku 2000 lub 2001. W tamtym okresie realizowana była w Polsce koncepcja nadzorów wyspecjalizowanych. W toku toczonych jeszcze w 1997 r. debat nad reformą emerytalną rozważano integrację nadzoru emerytalnego i nad rynkiem kapitałowym, poprzez powierzenie ówczesnej Komisji Papierów Wartościowych nadzoru nad planowanymi funduszami emerytalnymi, zrezygnowano jednak z tej koncepcji i zdecydowano o utworzeniu w roku 1998 Urzędu Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi. Był to ostatni organ nadzoru wyspecjalizowanego utworzony w Polsce. Od tego czasu sytuacja w Polsce jednak istotnie się zmieniła. W roku 2002 ówczesny rząd SLD odstąpił od realizowanej w Polsce po roku 1989 koncepcji nadzorów wyspecjalizowanych i rozpoczął, jak obecnie przyznają osoby zaangażowane w ten proces - z przyczyn politycznych, integrację istniejących wówczas wyspecjalizowanych instytucji nadzorczych. Przy czym integracja ta rozpoczęła się od integracji najmniej podobnych segmentów rynku – nadzoru nad funduszami emerytalnymi z nadzorem ubezpieczeniowym, w sytuacji gdy nadzór nad funduszami emerytalnymi oparty jest przede wszystkim na dziennej kontroli transakcji, a nadzór nad zakładami ubezpieczeń przede wszystkim na ocenie poziomu rezerw techniczno-ubezpieczeniowych w związku z podejmowanym przed zakłady ubezpieczeń ryzykiem ubezpieczeniowym. Ta decyzja przesądziła jednak, bez względu na jej ówczesne intencje, które obecnie mogą budzić poważne wątpliwości, że dalsza integracja organów nadzoru nad rynkiem finansowym jest nieuchronna, co rozumieją nawet osoby krytykujące wówczas zastąpienie UNFE i PUNU przez KNUiFE. Obecny krok: zastąpienie KNUiFE, KPWiG i KNB przez nową Komisję Nadzoru Finansowego jest zatem naturalną konsekwencją decyzji podjętych w roku 2002 i procesu integracji wtedy rozpoczętego. W efekcie w Polsce integracja organizacyjna nadzoru nad rynkiem finansowym przeprowadzana jest bardzo powoli i wieloetapowo. Cały proces ma charakter bardzo ostrożny i wyważony oraz jest rozciągnięty w czasie. Integracja nadzoru ubezpieczeniowego i emerytalnego miała miejsce w roku 2002 r., integracja z nadzorem nad rynkiem kapitałowym ma nastąpić w roku 2006 r.,a integracja z nadzorem bankowym została zaplanowana na 2008 r. Oznacza to, że integracja organizacyjna nadzoru finansowego w podstawowym zakresie zajmie w Polsce 7 lat. W wyniku decyzji posłów nie zostanie zakończona integracja nadzoru ubezpieczeniowego (rozpoczęta w roku 2004 poprzez przekazanie KNUiFE przez Ministerstwo Finansów uprawnień licencyjnych w zakresie ubezpieczeń) i Rzecznik Ubezpieczonych pozostanie na razie poza strukturami nowego nadzoru nad rynkiem finansowym, co jeszcze bardziej wydłuży proces pełnej integracji organizacyjnej nadzoru nad rynkiem finansowym i utrudni uniknięcie dublowania się rozpatrywania skarg oraz bezpośredniego wykorzystywania ich w działalności nadzorczej i kontrolnej oraz szybkie reagowanie w celu wyeliminowania działań powodujących skargi klientów zakładów ubezpieczeń.

Przyjęty przez sejm projekt ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym zakłada, co do zasady integrację organizacyjną organów nadzoru, bez zmiany ich zadań i uprawnień oraz zakresu podmiotowego sprawowanego nadzoru. Ustawodawca wyszedł bowiem ze słusznego założenia, że nie ma możliwości rewolucyjnej przebudowy nadzoru w Polsce poprzez jednoczesną zmianę struktury organizacyjnej, zakresu nadzoru i stosowanych narzędzi nadzorczych, bo mogłoby to zagrozić chaosem. Aby temu zapobiec niezbędne jest podejście ewolucyjne, stopniowych, ostrożnych, etapowych zmian, które konsekwentnie realizowane jest przez ustawodawcę. Oznacza to, że poza ramami ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym znajduje się sprawa ewentualnego rozszerzenia kręgu podmiotów objętych nadzorem. Integracja organizacyjna organu nadzoru umożliwi natomiast stopniowe wypracowania ujednoliconych narzędzi nadzorczych i stosowanych mechanizmów oraz praktyki nadzorczej na całym rynku finansowym, co jednak wymaga czasu i jest możliwe dopiero po integracji organizacyjnej organu nadzoru. Jedyne co było możliwe na obecnym etapie, bo nie wywołuje żadnego dodatkowego zamieszania i nie utrudnia integracji organizacyjnej nadzoru oraz nie ma charakteru rewolucyjnego, a jedynie ewolucyjny to decyzja o wykorzystaniu doświadczeń zdobytych przez poszczególne nadzory sektorowe i rozszerzenie na cały nadzorowany rynek finansowy narzędzi sprawdzonych przede wszystkim na rynku kapitałowym, a częściowo także emerytalnym – w postaci przyznania uprawnień prokuratora w sprawach cywilnych i uprawnień pokrzywdzonego dla przewodniczącego nowego organu nadzoru. Jest to rozwiązanie, które na szczęście można wprowadzić bez uprzedniego oczekiwania na efekty integracji organizacyjnej organu nadzoru.

Nadzór musi być efektywny i skuteczny oraz dbać o interesy klientów instytucji finansowych. Ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym określa wspólne cele stawiane przed zintegrowanym organem nadzoru, co powinno umożliwić ujednolicenie praktyki nadzorczej i w efekcie, dzięki lepszemu przepływowi informacji zwiększyć bezpieczeństwo środków powierzonych nadzorowanym podmiotom.

Podkreślić należy także, że odmiennie niż to miało miejsce w roku 2002 uzasadnieniem dla powstania zintegrowanego organu nadzoru nad rynkiem finansowym nie są oszczędności budżetu państwa, zwłaszcza, że nadzór emerytalny, ubezpieczeniowy i nad rynkiem kapitałowym już obecnie jest finansowym przez podmioty nadzorowane, lecz podnoszona jest przede wszystkim efektywniejsze wykorzystanie dostępnych zasobów, większa sprawność zintegrowanego organu nadzoru oraz coraz większe przenikanie się poszczególnych segmentów rynku finansowego. Mam nadzieję, że dzięki temu, odmiennie niż to miało miejsce w roku 2002 r. przy łączeniu UNFE i PUNU uda się utrzymać kluczowych fachowców w zintegrowanym organie nadzoru, skoro od nowego przewodniczącego nie będzie oczekiwania mechanicznej redukcji etatów, jak to miało miejsce w roku 2002 r. Kadry nadzorcze są bowiem szczególnie cenne i kluczowe dla sprawnego sprawowania funkcji nadzorczych. Ich zachowanie jest przedmiotem szczególnej troski w toku prac nad projektem ustawy, czego najlepszym przykładem może być fakt, że ze zgłoszonych w II czytaniu poprawek Sejm zdecydował się przyjąć jedynie te poprawki, które dotyczyły polepszenia sytuacji pracowników likwidowanych urzędów, poprzez wprowadzenie zasady, ze nowe warunki pracy powinni oni otrzymać w ciągu pierwszych trzech miesięcy po końcu miesiąca, w którym doszło do integracji organów nadzoru. Integracja organu nadzoru pozwala też na poprawienie funkcjonowania najsłabszego obecnie ogniwa łańcucha instytucji nadzorczych jakim jest KNUiFE, w skład której wchodzi jedynie jeden zawodowy członek (Przewodniczący Komisji), gdyż nawet zastępcy przewodniczącego KNUiFE nie są zawodowo związani z Urzędem KNUiFE. Ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym w tym zakresie wzoruje się na znacznie lepszym rozwiązaniu jakim jest obecnie KPWiG, która zresztą jest najdłużej działającym na rynku organem nadzoru – gdyż funkcjonuje już 15 lat. Nowe rozwiązanie wyeliminuje też dość kuriozalną sytuację jaka od 1998 r. funkcjonuje na rynku bankowym w wyniku kompromisu zwartego w roku 1997, kiedy dyskutowano nad przeniesieniem nadzoru bankowego z Narodowego Banku Polskiego na Komisję Nadzoru Bankowego . Utworzony wówczas organ nadzoru nad rynkiem bankowym pozbawiony został własnego aparatu pracy (czyli urzędu), a jego obsługę zapewnia komórka innej instytucji – Narodowego Banku Polskiego, jaką jest GINB. Dodatkowo w praktyce szereg funkcji usługowych na rzecz nadzoru bankowego pełnią także inne komórki NBP pozostające poza strukturami GINB. W efekcie trudno określić precyzyjnie koszty nadzoru bankowego ponoszone obecnie przez NBP (zgodnie z deklaracjami przedstawicieli NBP pełna rachunkowość zarządcza w tym zakresie ma być wdrożona dopiero w roku 2007 z więc w 10 roku funkcjonowaniu obecnej struktury nadzoru bankowego), a także oddzielić zadania NBP związane z funkcją banku centralnego, od funkcji związanych z nadzorem bankowym. W efekcie struktura i funkcje nadzoru bankowego są całkowicie nieprzejrzyste. W związku z tym bardzo dobrym rozwiązaniem jest wyłączenie nadzoru ze struktur Narodowego Banku Polskiego – dzięki temu może on skoncentrować się na realizacji swojej podstawowej funkcji jaką jest polityka pieniężna. Wyeliminowane zostaną potencjalne konflikty między celami polityki pieniężnej a polityką nadzorczą. A ze względu na niezrozumiałą klasyfikację OFE przez Eurostat (nakaz wyłączenia poza zabezpieczenie społeczne, a więc poza sektor finansów publicznych) jeszcze długo Polska będzie pozostawać poza strefą euro.

Pierwotny projekt ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym przygotowany przez Ministerstwo Finansów zakładał zastąpienie obecnych organów kolegialnych organem jednoosobowym, co moim zdaniem zapewniłoby jeszcze sprawniejsze wykonywanie funkcji nadzorczych i wyeliminowanie szeregu obecnie występujących problemów, czy takich kryzysów jakie ostatnio miały miejsce na forum KNB, które doprowadziły do deklaracji Przewodniczącego KNB, że zostanie opublikowana Biała Księga z prac KNB nad jednym z wniosków. Projekt ten był jednak szeroko konsultowany, zarówno z obecnymi organami nadzoru, NBP, organizacjami zrzeszającymi podmioty nadzorowane, związkami zawodowymi, jak i Europejskim Bankiem Centralnym. W efekcie tych konsultacji, uwzględniając liczne postulaty i podmiotów nadzorowanych, jak i zalecenia EBC w zakresie roli NBP, zdecydowano o fundamentalnych zmianach w projekcie ustawy i zastąpiono koncepcję jednoosobowego organu - Prezesa Urzędu Nadzoru Finansowego, konstrukcją kolegialnej Komisji Nadzoru Finansowego. Projektodawcy starali się bowiem w maksymalnym stopniu uwzględnić merytoryczne uwagi i sugestie zgłaszane w toku konsultacji projektu. Skład Komisji Nadzoru Finansowego w całości wzorowany jest na składzie obecnie funkcjonujących Komisji, gdyż w toku konsultacji podkreślano, że właśnie taki skład zapewnia największą niezależność organu nadzoru , jeśli ma on kształt kolegialny. Pewne problemy praktyczne może natomiast sprawić to, że nie zdecydowano się ostatecznie na zwiększenie liczby zastępców przewodniczącego powyżej wzorowanej na KPWiG konstrukcji z dwoma zastępcami, gdyż nowy organ nadzoru będzie miał większy zakres zadań niż każdy z dotychczas funkcjonujących organów nadzoru.

Ważny jest także moment przeprowadzania integracji organizacyjnej organu nadzoru. Integrację nadzoru należy przeprowadzać w miarę możności, nie jako reakcję na kryzysy czy zaburzenia w sprawowaniu nadzoru, a wręcz przeciwnie, w okresie gdy rynek i nadzór funkcjonuje normalnie. Wtedy bowiem zagwarantowana będzie maksymalna efektywność tego procesu oraz największe korzyści dla rynku i jego uczestników. Celem nadzoru jest zawsze przede wszystkim zapobieganie kryzysom i nieprawidłowościom zatem prewencja. Nadzór powinien być bowiem proaktywny a nie reaktywny. I tak należy ocenić konsekwencje przyjętej obecnie ustawy. Warto też podkreślić liczne pochwały, które zebrały obecnie funkcjonujące organy nadzoru nad rynkiem finansowym. To bardzo dobrze prognozuje na przyszłość nowemu organowi nadzoru, bo będzie mógł korzystać z tych pozytywnych i dobrze ocenianych przez rynek doświadczeń w swojej działalności i wykorzystywać najlepsze doświadczenia nadzorcze z poszczególnych segmentów rynku finansowego na całym rynku, przy uwzględnieniu jednakże specyfiki poszczególnych jego segmentów.

Nowy organ nadzoru, w wyniku zniesienia wskutek decyzji Rady Ministrów ograniczeń związanych ze statusem centralnego organu administracji rządowej powinien być bardziej niezależny niż obecnie funkcjonujące organy nadzoru nad rynkiem finansowym, z których dwa mają status centralnych organów administracji rządowej.

W niektórych krajach integracja nadzoru nad rynkiem finansowym nie obejmuje niektórych segmentów tego rynku, na przykład w Wielkiej Brytanii utrzymano odrębny nadzór nad pracowniczymi programami emerytalnymi (OPRA, następnie przekształcona w Regulatora Emerytalnego). Kwestia ta była podnoszona jeszcze w roku 2001, gdy toczyła się wówczas dyskusja nad integracją nadzoru nad rynkiem finansowym. Argument ten okazał się dla decydentów wówczas nieprzekonujący i sprawę tę rozstrzygnięto definitywnie w 2002 r. poprzez likwidację UNFE. W efekcie w Polsce nie ma niestety obecnie możliwości powielenia rozwiązania brytyjskiego w tym zakresie, gdyż odrębny nadzór emerytalny zlikwidowano już w roku 2002 rozpoczynając integrację nadzoru właśnie od integracji nadzoru emerytalnego z nadzorem ubezpieczeniowym.

Zamiast szukać złotego Graala, znacznie pożyteczniej skoncentrować się na tym, by integracja organizacyjna nadzoru przebiegała z jak największą korzyścią dla efektywnego sprawowania nadzoru, by zapewnić ciągłość i efektywność sprawowanego nadzoru oraz stabilność kadry nadzorczej. A pojawiające się od czasu do czasu w debacie z różnych stron całkowicie bezpodstawne straszenie klientów czy partnerów zagranicznych jest niczym innym niż działaniem na szkodę polskiego rynku finansowego i jego klientów. Zresztą przebieg debaty nad ustawą o nadzorze nad rynkiem finansowym pokazuje, że o ile w roku 2002 przy okazji łączenia nadzoru ubezpieczeniowego i emerytalnego motywy decyzji miały przede wszystkim charakter polityczne, a debata koncentrowała się na kwestiach merytorycznych, to obecnie jest sytuacja dokładnie odwrotna: integracja ma uzasadnienie merytoryczne,a debata na ten temat ma w przeważającej części charakter polityczny i kwestie merytoryczne są praktycznie pomijane przez przeciwników projektu ustawy.


Paweł Pelc

Zastępca Przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych i Giełd

Zastępca Przewodniczącego Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych

członek Komisji Nadzoru Bankowego

radca prawny


Tekst przedstawia wyłącznie poglądy jego autora i nie stanowi stanowiska żadnego z wyżej wskazanych organów.





Paweł Pelc

2006










 


Zapraszam na stronę mojej kancelarii: Kancelaria Warszawa | kancelariapelc.com