Ta strona używa mechanizmu ciasteczek (Cookie). Więcej informacji znajdą Państwo w Polityce Cookies. Zamknij okno
Zapraszam na stronę: Kancelaria Warszawa

Nowy kształt nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce (wersja rozszerzona)

Wejście w życie ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym rozpocznie drugi etap budowy zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce. Proces ten, po kilkuletniej dyskusji, został rozpoczęty w 2002 r. poprzez integrację nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym i nadzoru nad rynkiem emerytalnym. Zlikwidowano wówczas wyspecjalizowane organy nadzoru: Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi i utworzono Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, co przesądziło, że Polska znalazła się wśród krajów, które uznały wyższość nadzoru zintegrowanego nad dotychczasowym modelem nadzoru sprawowanego przez organy wyspecjalizowane. Ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym przewiduje, że w drugim etapie integracja obejmie także nadzór nad rynkiem kapitałowym i Komisja Papierów Wartościowych i Giełd oraz KNUiFE zostaną zastąpione Komisją Nadzoru Finansowego. W trzecim etapie integracji nadzoru nad rynkiem finansowym, który zgodnie z ustawą o nadzorze na rynkiem finansowym, ma mieć miejsce w 2008 r. KNF przejmie także nadzór nad bankami i instytucjami pieniądza elektronicznego sprawowany obecnie przez Komisję Nadzoru Bankowego. Oznacza to, że proces budowy zintegrowanego nadzoru nad rynkiem finansowym będzie trwał w Polsce prawie 7 lat.

Zintegrowany nadzór nad rynkiem finansowym nie jest polskim wynalazkiem. Od lat osiemdziesiątych XX wieku, dotychczasowy model nadzoru sprawowanego przez wyspecjalizowane organy nadzoru nad poszczególnymi segmentami rynku finansowego, stopniowo zastępowany jest przez nowy – nadzór sprawowany przez organ nadzoru zintegrowanego. Pierwsze takie organy powstały w Singapurze i Norwegii, Islandii, na Wyspach Guernsey, Danii i na Giblartarze. W latach dziewięćdziesiątych XX w. nadzór zintegrowany powstał także w RPA, Szwecji, Urugwaju, Wielkiej Brytanii, Korei Południowej, Australii, Kazachstanie, na Łotwie, Malediwach, w Nikaragui. Proces ten uległ dalszemu przyspieszeniu począwszy od roku 2000. Przez ostatnie 7 lat powstało więcej zintegrowanych organów nadzoru niż miało to miejsce w ciągu poprzednich 20 lat. Już w bieżącym roku integrację nadzoru nad rynkiem finansowym przeprowadzono w Szwajcarii, Czechach i na Słowacji. W licznych krajach przeprowadzono integrację nadzoru nad częścią rynku finansowego. W Unii Europejskiej na 25 państw w 13 zdecydowano o utworzeniu zintegrowanych organów nadzoru nad rynkiem finansowym. Proces ten jest procesem jednokierunkowym, to znaczy, jak do tej pory w żadnym z krajów w którym zdecydowano się na integrację nadzoru nad rynkiem finansowym nie zdecydowano się na powrót do nadzorów wyspecjalizowanych.

Wszystko to sprawia, że konsekwencje tego procesu stały się ostatnio także przedmiotem zainteresowania ekspertów Międzynarodowego Funduszu Walutowego (Martin Čihák i Richard Podpiera), którzy przygotowali opracowanie: Czy jeden nadzorca rynku jest lepszy niż trzech? Międzynarodowe doświadczenia ze zintegrowanym nadzorem sektora finansowego (Dokument Roboczy MFW WP/06/57) opublikowane przez MFW w marcu 2006 r. Wyniki badań empirycznych ekspertów Międzynarodowego Funduszu Walutowego, oparte na doświadczeniach istniejących zintegrowanych i wyspecjalizowanych organów nadzoru są bardzo interesujące i warte rozważenia, właśnie dlatego, że nie są to spekulacje o przyszłości, lecz wyniki badań opartych na danych historycznych. Zdaniem ekspertów MFW, z badań tych wynika, że w krajach o zintegrowanym nadzorze nad rynkiem finansowym występuje większa spójność sprawowanego nadzoru oraz wyższa jakość tego nadzoru. Ciekawy jest także inny rezultat tych badań – usytuowanie organu nadzoru zintegrowanego w banku centralnym lub poza nim nie ma istotnego wpływu na jakość sprawowanego nadzoru. Integracja nadzoru nad rynkiem finansowym nie prowadzi także do znaczących redukcji zatrudnienia w organie nadzoru1.

Analiza listy krajów, w których wprowadzono zintegrowany nadzór nad całością lub częścią rynku finansowego wskazuje także na brak korelacji ze stopniem rozwoju nadzorowanego rynku. Różne są także przyczyny integracji organów nadzoru w poszczególnych krajach. W części z nich, jak w Wielkiej Brytanii2, była to konsekwencja występujących problemów nadzorczych, bądź słabości dotychczasowych organów nadzoru, lecz nie jest to przesłanka decydująca. Kluczowym czynnikiem jest po prostu postępująca komplikacja rynków finansowych oraz coraz szersze występowanie produktów hybrydowych np bankowo-ubezpieczeniowych, ubezpieczeniowo-inwestycyjnych itp, a także wykorzystywanie wspólnych kanałów dystrybucji przez różnorodne instytucje finansowego, w tym oferowanie przez instytucje finansowe produktów innych instytucji. Postępująca globalizacja i koncentracja rynków finansowych prowadzi także do powstawania konglomeratów finansowych i innych grup finansowych, w skład których wchodzą różnorodne instytucje finansowe (banki, zakłady ubezpieczeń, zarządzający aktywami, instytucje zbiorowego inwestowania, fundusze emerytalne, firmy inwestycyjne). W efekcie coraz więcej krajów dochodzi do wniosku, że efektywniejszy będzie nadzór nad rynkiem finansowym sprawowany przez jeden organ niż przez kilka organów. Stąd wyraźna tendencja – konsekwentne przechodzenie od nadzoru sprawowanego przez organy wyspecjalizowane do nadzoru sprawowanego przez jeden organ nadzoru zintegrowanego.

Budowa organu nadzoru zintegrowanego jest najłatwiejsza w tych krajach, gdzie nie wiąże się ona z reakcją na kryzys, bądź ze złą oceną dotychczas funkcjonujących organów nadzoru. Zgodne jest to z powszechnym trendem w światowej praktyce nadzorczej – przechodzenia od nadzoru reaktywnego (reagującego przede wszystkim na występujące zagrożenia i nieprawidłowości) do nadzoru proaktywnego (przede wszystkim zapobiegającemu wystąpieniu ewentualnych zagrożeń).

W tym kontekście należy ocenić kwestię kontynuacji integracji nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce wynikającą z ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Projekt ustawy w toku prac legislacyjnych, przede wszystkim na etapie konsultacji prowadzonych przez Ministerstwo Finansów oraz w toku prac Rady Ministrów uległ istotnym modyfikacjom. W wyniku uwag zgłoszonych przez Europejski Bank Centralny, przez uczestników konsultacji społecznych i międzyresortowych zrezygnowano z koncepcji organu jednoosobowego na rzecz organu kolegialnego z udziałem Prezesa NBP lub osoby przez niego wyznaczonej, by zapewnić czynny udział banku centralnego w sprawowaniu nadzoru. W Ministerstwie Finansów za projekt odpowiadał ówczesny wiceminister finansów nadzorujący instytucje finansowe dr Cezary Mech – najwyższej światowej klasy ekspert w zakresie nadzoru nad instytucjami finansowymi3. W roku 1998 zorganizował on Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi i latach 1998-2002 był jego Prezesem, a w latach 2005-2006 był Zastępcą Przewodniczącego KNB i KNUiFE oraz członkiem KPWiG. Jego szerokie doświadczenie praktyczne (nadzorcze, administracyjne i z rynku finansowego) oraz przygotowanie teoretyczne i eksperckie (doktorat jednej z najlepszych szkół biznesu na świecie – IESE w Barcelonie i Uniwersytetu Nawarry) pozytywnie wpłynęły na jakość zaproponowanych rozwiązań i możliwość ich wdrożenia w praktyce, przy wykorzystaniu najlepszych dotychczasowych krajowych i zagranicznych doświadczeń i rozwiązań. W toku prac nad projektem Rada Ministrów zdecydowała o zwiększeniu niezależności nowego organu w stosunku do pierwotnego projektu poprzez uznanie, że Komisja Nadzoru Finansowego nie będzie miała charakteru centralnego organu administracji rządowej. Sejm wprowadził zapisy gwarantujące pełną wymianę informacji z bankowym i ubezpieczeniowym funduszem gwarancyjnym, a także przywrócił pierwotnie proponowaną datę przejęcia nadzoru nad bankami i instytucjami pieniądza elektronicznego – 1 stycznia 2008 r. Natomiast krokiem wstecz w stosunku do projektu rządowego była sejmowa decyzja o wyłączeniu z procesu integracji Rzecznika Ubezpieczonych i jego Biura, co sprawia, że proces integracji nadzoru ubezpieczeniowego nie zostanie zakończony4.

Podkreślenia wymaga fakt, że o odejściu od starszego modelu nadzoru sprawowanego przez organy wyspecjalizowane zdecydowano w roku 2002 łącząc nadzór nad najmniej powiązanymi segmentami rynku finansowego – rynkiem ubezpieczeniowym i rynkiem funduszy emerytalnych, które w Polskim systemie emerytalnym opartym o zasadę zdefiniowanej składki prowadzą działalność o charakterze czysto inwestycyjnym. Taka konstrukcja wymusiła dalszą integrację organów nadzoru. Jest to naturalny element procesu ewolucji organów nadzoru nad rynkiem finansowym. Powstanie tych organów związane było z przywróceniem w Polsce mechanizmów rynkowych i prywatnych instytucji finansowych, a także z odtworzeniem rynku kapitałowego. Pierwotnie nadzór bankowy sprawowany był przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego, a nadzór ubezpieczeniowy przez Ministra Finansów. W roku 1991 utworzono pierwszy organ nadzoru wyspecjalizowanego w Polsce – Komisję Papierów Wartościowych, przekształconą w 1997 r. w Komisję Papierów Wartościowych i Giełd. W 1996 r. rozpoczęto proces tworzenia wyspecjalizowanego organu nadzoru ubezpieczeniowego – poprzez powołanie PUNU, który sprawował nadzór nad działalnością zakładów ubezpieczeń, ale nie posiadał uprawnień licencyjnych. W 1998 r. rozpoczęto proces uniezależniania nadzoru bankowego od banku centralnego poprzez powołanie Komisji Nadzoru Bankowego5, przy pozostawieniu jednak aparatu pracy nowego organu (Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego) jako części banku centralnego. W toku prac nad reformą emerytalną zakładającą utworzenie prywatnie zarządzanych funduszy emerytalnych rozważano kwestię integracji nadzoru emerytalnego z nadzorem nad rynkiem kapitałowym, ostatecznie zdecydowano jednak, ze względu na realizowaną wówczas koncepcję nadzorów wyspecjalizowanych powołać odrębny Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi, który powstał w 1998 r. Taki stan rzeczy utrzymał się właśnie do roku 2002. Powołanie Komisji Nadzoru Finansowego i integracja nadzoru nad rynkiem finansowym jest naturalnym elementem tego procesu: zakończy ono, co do zasady proces ewolucji organów nadzoru nad rynkiem finansowym, a także umożliwi zakończenie procesu separacji banku centralnego i jego konstytucyjnych zadań6 od nadzoru bankowego.

Również przyjęty kształt nowego organu nadzoru – Komisji Nadzoru Finansowego oparty jest na najlepszych dotychczas wypracowanych w Polsce doświadczeniach, w tym najdłużej, bo od 15 lat działającego organu nadzoru, czyli KPWiG, zwłaszcza że jednocześnie regulacja dotycząca tego organu jest najnowszą z obecnie obowiązujących uregulowań, gdyż pochodzi z ubiegłego roku. Tak jak w KPWiG będzie trzech zawodowych członków Komisji Nadzoru Finansowego – Przewodniczący (powoływany na okres kadencji) i dwu jego zastępców. Jest to znaczący postęp w stosunku do obecnego kształtu KNUiFE (gdzie zastępcy są niezawodowi) i KNB (gdzie przewodniczącym jest Prezes NBP, a więc konstytucyjny organ banku centralnego, zastępca jest niezawodowy, a jedynym zawodowym członkiem jest Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego). Podobnie jak w obecnych organach nadzoru w skład KNF wchodzić będzie 2 ministrów lub ich przedstawicieli i przedstawiciel Prezydenta RP (dotychczas przedstawiciel Prezydenta wchodził w skład KNB z prawem głosu i w skład KNUiFE bez prawa głosu). Wzmocnieniu ulegnie rola Prezesa NBP jako członka KNF, gdyż w dotychczasowym stanie prawnym nie wchodził on ani w skład KNUiFE ani KPWiG, a jedynie w skład KNB, którego był przewodniczącym. Konsekwencją integracji nadzoru nad rynkiem finansowym jest oczywiście wyeliminowanie powiązań krzyżowych. Ponadto w skład KNF nie będzie wchodził Prezes UOKiK, który był członkiem KPWiG i KNUiFE oraz Prezes BFG, który był członkiem KNB. Oznacza to, że ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym nie wprowadza, żadnych istotnych zmian w zakresie udziału przedstawicieli rządu w składzie Komisji, a poprzez odstąpienie od konstrukcji centralnego organu administracji rządowej wręcz zwiększa niezależność KNF w stosunku do obecnego stanu, w którym KPWiG i KNUiFE są centralnymi organami administracji rządowej.

Rozbicie procesu integracji nadzoru nad rynkiem finansowym na trzy etapy umożliwia minimalizację ryzyk związanych z procesem transformacji i zachowanie pełnej ciągłości sprawowanego nadzoru. Dodatkowym czynnikiem ułatwiającym proces integracji jest założenie, że podobnie jak w roku 2002, przy pierwszym etapie integracji nadzoru, regulacja zawarta w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym, co do zasady nie zmienia ani zakresu podmiotowego nadzoru, ani uprawnień organu nadzoru, ani stosowanych narzędzi nadzorczych. Jednocześnie ustawodawca uznał za możliwe wykorzystanie instrumentów sprawdzonych w nadzorze nad rynkiem kapitałowym i częściowo emerytalnym, jakimi są uprawnienia prokuratorskie w sprawach cywilnych i uprawnienia pokrzywdzonego w sprawach karnych, na pozostałe segmenty rynku.

Przeprowadzenie integracji organizacyjnej i powstanie Komisji Nadzoru Finansowego i jej urzędu umożliwi dalsze ujednolicenie praktyk nadzorczych i wykorzystanie najlepszych doświadczeń i praktyk nadzorczych stosowanych w poszczególnych segmentach rynku w innych segmentach, podobnie jak to miało przy wykorzystaniu najlepszych praktyk nadzorczych z rynku emerytalnego na rynku ubezpieczeniowym po powstaniu KNUiFE w roku 2002.

W dłuższej perspektywie powstanie Komisji Nadzoru Finansowego umożliwi ujednolicenie obowiązków informacyjnych i wyeliminowanie dublujących się obecnie obowiązków. W chwili obecnej bowiem różne aspekty działalności instytucji finansowych mogą podlegać różnym organom nadzoru i rodzić różne obowiązki informacyjne, wiążące się z przekazywaniem informacji różnym organom. Bank, co do zasady podlega nadzorowi Komisji Nadzoru Bankowego. Jeżeli jednak jest emitentem lub posiadaczem papierów wartościowych dopuszczonych do publicznego obrotu lub dystrybutorem jednostek uczestnictwa funduszy inwestycyjnych lub depozytariuszem dla nich albo prowadzi działalność maklerską podlega także nadzorowi KPWiG. Jeśli ponadto bank ten jest także depozytariuszem funduszu emerytalnego lub prowadzi na jego rzecz działalność akwizycyjną, uprawnienia nadzorcze przysługiwać będą także KNUiFE. Ten sam podmiot może w ramach grupy zarządzać aktywami funduszy inwestycyjnych i zakładu ubezpieczeń. Wraz z kartami kredytowymi lub płatniczymi banki mogą oferować różnorodne produkty ubezpieczeniowe (w cenie karty lub za dodatkową opłatą). Lokaty mogą być konstruowane w powiązaniu z wartością zysków z inwestycji w instrumenty finansowego. Integracja nadzoru ułatwia ochronę klientów instytucji finansowych korzystających z takich produktów i prawidłową ocenę ryzyk związanych z tymi produktami. Przyspiesza ona także wymianę informacji i reakcję w przypadku ryzyka wystąpienia jakichkolwiek zagrożeń i kryzysów. W efekcie integracja nadzoru nad rynkiem finansowym zwiększa stabilność rynku finansowego i poziom ochrony klientów tych instytucji dzięki większej interdyscyplinarności nadzoru, lepszemu dostosowaniu do narastającej komplikacji produktów i przenikania własnościowego różnych instytucji finansowych, nawet jeżeli powiązania te nie przyjmują charakteru konglomeratu w sensie prawnym. Proces integracji powinno także ułatwić, że integrowane będą instytucje nadzorcze wysoko oceniane już obecnie, korzystające z najlepszych wzorców zagranicznych i służące za wzór dla innych nadzorów. Dzięki temu integracja nadzoru umożliwi upowszechnienie najlepszych praktyk z poszczególnych segmentów rynku na pozostałe segmenty tego rynku, co sprzyjało będzie jeszcze większej jakości sprawowanego nadzoru. Oznacza to, że w chwili obecnej w Polsce występują przesłanki umożliwiające osiągnięcie podobnych efektów, jak w tych krajach, które już przeprowadziły integrację nadzorów, czyli jak wskazuje powołany na wstępie raport ekspertów Międzynarodowego Funduszu Walutowego: większą spójność i jakość sprawowanego nadzoru. Dodatkowym czynnkiem ograniczającym ryzyko związane z procesem integracji nadzoru jest fakt, że według doniesień prasowych najpoważniejszym kandydatem rozważanym na stanowisko Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego jest dr Cezary Mech, który jako osoba odpowiedzialna za prace nad ustawą, jak i doświadczony organizator i nadzorca oraz świetny fachowiec może zapewnić płynne przeprowadzenie skomplikowanego procesu integracji i stabilność nadzoru nad rynkiem finansowym.

Przyjęte w Polsce w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym rozwiązania są konsekwencją decyzji podjętych w roku 2002, w wyniku których rozpoczęto budowę nadzoru zintegrowanego, w pełni mieszczą się w dominujących obecnie na świecie tendencjach i korzystają z najlepszych dostępnych krajowych i zagranicznych doświadczeń.

Paweł Pelc

Zastępca Przewodniczącego KPWiG

2006
Niniejszy tekst wyraża prywatne poglądy autora i nie prezentuje oficjalnego stanowiska urzędu KPWiG

1Martin Čihák and Richard Podpiera, Is One Watchdog Better Than Three? International Experience with Integrated Financial Sector Supervision. IMF Working Paper WP/06/57, International Monetary Fund , March 2006

2Howard Davies. Zmiana oblicza nadzoru bankowego. Instytut Bankowości Międzynarodowej. Doroczna Konferencja w Waszyngtonie, 2 marca 1998 r. (materiał rozdany w trakcie posiedzenia sejmowej Komisji Finansów Publicznych w toku prac nad projektem ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym).

3W latach 2001-2002 został wybrany na stanowisko Pierwszego Wiceprezydenta AIOS – Międzynarodowej Organizacji Urzędów Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi.

4Od 1996 do 2003 r. nadzór nad rynkiem ubezpieczeniowym był podzielony między Ministra Finansów (nadzór licencyjny), Rzecznika Ubezpieczonych (rozpatrywanie skarg) i PUNU a od 2002 KNUiFE (nadzór nad bieżącą działalnością). Od roku 2004 nadzór licencyjny zintegrowano z nadzorem nad bieżącą działalnością w rękach KNUiFE, ale skargi pozostawiono w kompetencjach Rzecznika Ubezpieczonych.

5Komisja Nadzoru Bankowego nie jest organem Narodowego Banku Polskiego, organy NBP są wyliczone w sposób enumeratywny w art. 227 ust. 2 Konstytucji RP i są nimi wyłącznie: Prezes NBP, Rada Polityki Pieniężnej oraz Zarząd NBP.

6Zgodnie z art. 227 ust. 1 Konstytucji RP NBP jako centralny bank państwa odpowiada za wartość polskiego pieniądza, przysługuje mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej.
 


Zapraszam na stronę mojej kancelarii: Kancelaria Warszawa | kancelariapelc.com