Ta strona używa mechanizmu ciasteczek (Cookie). Więcej informacji znajdą Państwo w Polityce Cookies. Zamknij okno
Zapraszam na stronę: Kancelaria Warszawa

Polemika dotycząca nadzoru bankowego

W Prawie Bankowym nr 1 z 2007 r. ukazał się tekst mecenasa Bernarda Smykla Nadzór bankowy w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym – wybrane zagadnienia. W tekście tym autor omawia nowe rozwiązania związane z nadzorem bankowym wprowadzone przez ustawę z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym1 oraz przedstawia szereg wątpliwości związanych z nowymi uregulowaniami.

Jedną z podniesionych przez mecenasa Smykla kwestii są przyznane Przewodniczącemu Komisji Nadzoru Finansowego uprawnienia prokuratora w sprawach cywilnych wynikających ze stosunków związanych z uczestnictwem na rynku bankowym, albo dotyczących podmiotów wykonujących działalność na tym rynku. W ocenie autora istnieje ryzyko, że skorzystanie z tych uprawnień może naruszać art. 138 ust. 7 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe2, zgodnie z którym, co do zasady środki podejmowane w ramach nadzoru nie mogą naruszać umów zawartych przez bank. Wątpliwość ta w mojej ocenie jest w pełni nieuzasadniona. Norma art. 138 ust. 7 Prawa bankowego ma na celu przede wszystkim ochronę interesów klientów banków oraz pewności obrotu prawnego i zabezpieczyć przed sytuacją, w której w wyniku środków podejmowanych w ramach nadzoru, organ nadzoru uniemożliwiałby wykonanie zawartych już przez bank umów. Norma art. 138 ust. 7 Prawa bankowego umieszczona jest w art. 138 tej ustawy, który wymienia środki odejmowane w ramach nadzoru, wśród których jest ograniczenie zakresu działalności banku. Zupełnie inny charakter ma natomiast uprawnienie Przewodniczącego KNF, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Zgodnie z nim w postępowaniach cywilnych, a więc w postępowaniach o charakterze sądowym, a nie administracyjnym, Przewodniczący KNF może korzystać z uprawnień prokuratora. Oznacza to w szczególności, że zgodnie z art. 60 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego Przewodniczący KNF może wstąpić do postępowania w każdym jego stadium. Przewodniczący KNF nie jest związany z żadną ze stron. Może on składać oświadczenia i zgłaszać wnioski, jakie uzna za celowe, oraz przytaczać fakty i dowody na ich potwierdzenie. Od chwili, kiedy Przewodniczący KNF zgłosił udział w postępowaniu, należy mu doręczać pisma procesowe, zawiadomienia o terminach i posiedzeniach oraz orzeczenia sądowe. Zgodnie z art. 55 Kodeksu postępowania cywilnego Przewodniczący KNF może także wytoczyć powództwo na rzecz oznaczonej osoby. Wytoczenie powództwa lub wstąpienie do postępowania albo zaskarżenie orzeczenia sądowego w żadnym wypadku nie może być uznane za spełnienie hipotezy normy art. 138 ust. 7 Prawa bankowego. Żadne z działań Przewodniczącego KNF w ramach przysługujących mu uprawnień prokuratora w sprawach cywilnych nie może być uznane za naruszające umowy zawarte przez bank. W postępowaniu sądowym o rozstrzygnięciu decydują nie strony a sąd. Zatem jedynie orzeczenie sądowe może mieć wpływ na stosunki prawne, których dotyczy. Orzeczenie sądowe, nawet zapadłe w okolicznościach, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, nie może być uznane za „środek podejmowany w ramach nadzoru” w rozumieniu art. 138 ust. 7 Prawa bankowego. A to oznacza, że między art. 6 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, a art. 138 ust. 7 Prawa bankowego nie zachodzi żadna kolizja.

Kolejna wątpliwość mecenasa Smykla dotyczy art. 6 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, zgodnie z którym Przewodniczącemu KNF w sprawach o przestępstwa określone w Prawie bankowym , w ustawie z 12 września 2002 r. o elektronicznych instrumentach płatniczych lub dotyczących czynów skierowanych przeciwko uczestnikom rynku, pozostających w związku z działalnością podmiotów wykonujących działalność na tym rynku. Uważa on, że w sprawach, w których nie tylko pokrzywdzony, ale i sprawca jest uczestnikiem rynku, skorzystanie z uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym „mogłoby być traktowane jako godzące w pozycję KNF jako obiektywnego organu nadzoru bankowego.”3 Tego typu wątpliwości nie można podzielić. Zgodnie z art. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym celem nadzoru nad rynkiem finansowym jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku. Zapewnienie ochrony interesów uczestników rynku finansowego czy węziej rynku bankowego może odnosić się wyłącznie do ochrony interesów prawem chronionych, a nie do ochrony działalności bezprawnej, a tym bardziej zagrożonej sankcją karną. Dla bezpieczeństwa, przejrzystości i zaufania do rynku, a także jego prawidłowego funkcjonowania kluczowe jest by wszyscy uczestnicy tego rynku działali zgodnie z prawem, a wszelkie zachowania z nim sprzeczne były eliminowane. Realizacji tego celu może służyć m.in. korzystanie z uprawnień, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Nie oznacza to natomiast, że Przewodniczący KNF, korzystając z tych uprawnień, będzie wyręczał sąd w orzekaniu o winie i karze. Wręcz przeciwnie udział Przewodniczącego KNF w postępowaniu karnym sprzyjać może szybszemu i dogłębniejszemu rozpoznaniu sprawy, dzięki możliwości wykorzystania znajomości specjalistycznych zagadnień związanych z funkcjonowaniem nadzorowanego rynku przez organ nadzoru. W tej sytuacji, w mojej ocenie, uprawnienia o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, wykorzystywane z dobrym skutkiem w dotychczasowym stanie prawnym w odniesieniu do innych segmentów rynku finansowego, wręcz służą zagwarantowaniu właściwej pozycji organu nadzoru i realizacji celów przed nim postawionych.

Szczególnie dużo wątpliwości i uwag mecenasa Smykla budzi kwestia funkcjonowania nadzoru bankowego w okresie od dnia wejścia w życie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym do dnia 31 grudnia 2007 r. Pierwsza kwestia dotyczy daty zniesienia Komisji Nadzoru Bankowego i likwidacji Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego. Zdaniem autora w dniu 31 grudnia 2007 r. nie będzie organu nadzoru bankowego. Nie jest to wniosek prawidłowy. Z art. 66 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym wynika bowiem, że dzień 31 grudnia 2007 r. jest ostatnim dniem funkcjonowania Komisji Nadzoru Bankowego i Generalnego Inspektoratu Nadzoru Bankowego. Potwierdza to m.in. norma art. 69 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, która mówi o postępowaniach niezakończonych do dnia 31 grudnia 2007 przed Komisją Nadzoru Bankowego, czy art. 77 tej ustawy, który dwukrotnie wyraźnie wskazuje, że Komisja Nadzoru Bankowego działa do dnia 31 grudnia 2007 r. Oznacza to, że wskazany w art. 66 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym termin zniesienia KNB i likwidacji GINB jest ostatnim dniem ich działania.

Zdaniem mecenasa Smykla rozwiązania zawarte w art. 77, 81 oraz 82 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym są wadliwe i tworzą dualizm kompetencyjny w zakresie sprawowania nadzoru bankowego ora przeszkód prawnych dla dostępu nadzoru bankowego sprawowanego przez KNB do tajemnicy bankowej. Trudno zaakceptować wywody autora w tym zakresie. Z powołanych przed autora przepisów, w mojej ocenie wynika jednoznacznie, że nie zachodzi dualizm w zakresie nadzoru bankowego w okresie od 19 września 2006 r. do 31 grudnia 2007, a nadzór bankowy sprawowany przez KNB ma zagwarantowany niezakłócony nadzór do tajemnicy bankowej na zasadach dotychczasowych. Z art. 77 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym wynika, że w okresie od 19 września 2006 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Komisja Nadzoru Bankowego działa na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 19 września 2006 r. Na gruncie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym jedyne wyjątki od tej reguły zawarty są w art. 77 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, który odmiennie określa skład Komisji Nadzoru Bankowego oraz art. 78 tej ustawy, który wprowadza nową normę dotyczącą przekazywania informacji między KNB a KNF. W pozostałym zakresie ustawodawca nakazuje KNB działać na podstawie przepisów obowiązujących w dniu 18 września 2006 r. Z normą tą współgra art. 81 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. Zgodnie z art. 81 ust. 2 tej ustawy przepisy art. 26, art. 33 pkt 3, art. 41 pkt 2 i 3, art. 44 pkt 2, art. 56 pkt 1, art. 59 oraz art. 62 pkt 12 lit. a w zakresie dotyczącym Komisji Nadzoru Bankowego stosuje się od dnia 1 stycznia 2008 r. Mecenas Smykla uważa, że przepis ten jest normatywnie bezwartościowy i nie można go prawidłowo zastosować. Trudno zgodzić się z takim poglądem. Powołane w art. 81 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym przepisy wprowadzają zmiany w przepisach innych ustaw, w których do dnia wejścia w życie tej ustawy występowała Komisja Nadzoru Bankowego. Jak słusznie zauważa mecenas Smykla, Komisja Nadzoru Bankowego nie występuje natomiast w nowym brzmieniu tych przepisów nadanym im przez ustawę o nadzorze nad rynkiem finansowym. Nadane przez ustawę o nadzorze nad rynkiem finansowym nowe brzmienie zmienianych przez tę ustawę przepisów weszło w życie z dniem 19 września 2006 r. Przepisy te wprowadzają z tym dniem docelowe brzmienie zmienianych norm, w myśl którego jedynym organem nadzoru nad rynkiem finansowym, w tym rynkiem bankowym i pieniądza elektronicznego jest Komisja Nadzoru Finansowego. Jednocześnie art. 81 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym modyfikuje brzmienie tych norm w okresie przejściowym do 31 grudnia 2007 r. Z normy tej wynika bowiem, że skutek nowelizacji w zakresie dotyczącym Komisji Nadzoru Bankowego następuje dopiero od dnia 1 stycznia 2008 r., co oznacza, że w okresie przejściowym Komisja Nadzoru Bankowego zachowuje uprawnienia przewidziane przed 19.09.2006 r w przepisach, które zostały zmienione przez ustawę o nadzorze nad rynkiem finansowym. Norma ta zatem jest w pełni skorelowana z art. 77 ust. 1 tej ustawy i zapewnia spójność systemu norm regulujących funkcjonowanie nadzoru nad rynkiem finansowym w okresie przejściowym do końca 2007 r. Uregulowanie art. 81 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym zapewnia równoległe funkcjonowanie Komisji Nadzoru Finansowego nadzorującej rynek kapitałowy, rynek emerytalny i rynek ubezpieczeniowy oraz Komisji Nadzoru Bankowego nadzorującej rynek bankowy i rynek pieniądza elektronicznego.

Natomiast zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym przepisy jej art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 oraz art. 4 i art. 5 w odniesieniu do nadzoru bankowego stosuje się od 1 stycznia 2008 r. Oznacza to, że nadzór nad rynkiem finansowym sprawowany przez Komisję Nadzoru Finansowego w okresie do końca 2007 r. nie obejmuje nadzoru bankowego. Norma ta jest skorelowana z przepisem art. 67 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, zgodnie z którym od dnia 1 stycznia 2008 r. Komisja Nadzoru Finansowego wykonuje zadania należące dotychczas do Komisji Nadzoru Bankowego.

W konsekwencji, uznać należy, że art. 81 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, jest w pełni skorelowany z art. 77 ust. 1 i art. 67 ust. 2 tej ustawy i umożliwia prawidłowe funkcjonowanie Komisji Nadzoru Bankowego i Komisji Nadzoru Finansowego w okresie do 31.12.2007 r. Normy te, wbrew stanowisku mecenasa Smykla, umożliwiają m.in. dostęp Komisji Nadzoru Bankowego, a zatem i jej organu wykonawczego, którym zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim4 jest Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego, do tajemnicy bankowej. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym do dnia 31 grudnia 2007 r. Komisja Nadzoru Bankowego działa na podstawie przepisów obowiązujących przed 19 września 2006, zatem na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa bankowego w brzmieniu obowiązującym 18 września 2006 (czyli zapewniającym dostęp do tajemnicy bankowej KNB i inspektorom nadzoru bankowego5 oraz osobom upoważnionym uchwałą KNB), gdyż zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym nowe brzmienie art. 105 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa bankowego nadane przez art. 33 pkt 3 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, w zakresie w jakim dotyczy KNB (a więc pozbawienia jej dostępu do tajemnicy bankowej) stosuje się od 1 stycznia 2008 r. Oznacza to, że w okresie od 19 września 2006 r. do 31 grudnia 2007 r. dostęp do tajemnicy bankowej na podstawie art. 105 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa bankowego przysługuje zarówno Komisji Nadzoru Bankowego (w ramach nadzoru bankowego) jak i Komisji Nadzoru Finansowego (w ramach nadzoru nad rynkiem finansowym sprawowanego przez KNF, czyli nad rynkiem kapitałowym, rynkiem emerytalnym i rynkiem ubezpieczeniowym). Jednocześnie wskutek równoczesnego uchylenia w art. 105 ust. 1 pkt 2 lit. g i j zniesione z dniem 19.09.2006 r. Komisja Papierów Wartościowych i Giełd oraz Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych utraciły dostęp do tajemnicy bankowej.

Również interpretacja art. 131 ust. 1 Prawa bankowego, wbrew wątpliwościom mecenasa Smykla nie powinna nastręczać istotnych problemów. Zgodnie z art. 82 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym art. 33 pkt 4 tej ustawy, nadający nowe brzmienie art. 131 ust. 1 Prawa bankowego wszedł w życie 19 września 2006 r. Z tym dniem art. 131 ust. 1 Prawa bankowego zawiera docelowe uregulowanie dotyczące nadzoru bankowego, zgodnie z którym jest on sprawowany przez KNF w zakresie i na zasadach określonych w Prawie bankowym i w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym. Art. 131 ust. 1 Prawa bankowego dla nadzoru bankowego sprawowanego przez KNF wyraźnie odsyła do zakresu i zasad określonych w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym. A w tej ustawie zawarty jest art. 67 ust. 2, zgodnie z którym KNF wykonuje zadania należące dotychczas do KNB dopiero od 1 stycznia 2008 r. (co jest zharmonizowane także z art. 81 ust. 1 tej ustawy). W konsekwencji oznacza to, że w okresie do 31 grudnia 2007 r. nadzór bankowy, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym nie jest sprawowany przez KNF. Natomiast art. 77 ust. 1 tej ustawy wyraźnie wskazuje, że do 31 grudnia 2007 r. Komisja Nadzoru Bankowego działa na podstawie przepisów obowiązujących przed 19 września 2006 r. a więc także na podstawie art. 131 ust. 1 Prawa bankowego w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 września 2006 r.

Mecenas Smykla stoi na stanowisku, że nie można zaakceptować sytuacji, że ten sam przepis w tym samym czasie obowiązuje w dwu różnych brzmieniach. Wydaje się, że błąd autora tej tezy polega na braku rozróżnienia między przepisem, a normą. Tymczasem celem procesu wykładni, jest właśnie wyinterpretowanie z treści przepisów obowiązujących norm prawnych. Obowiązująca norma może być zbudowana z różnych przepisów. I z takim przypadkiem mamy do czynienia w odniesieniu do norm dotyczących nadzoru bankowego i dostępu do tajemnicy bankowej w okresie od 19 września 2006 r. do 31 grudnia 2007 r. Do ustalenia brzmienia tych norm, na mocy przepisów przejściowych zawartych w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym należy się posłużyć przepisami w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2006 uzupełnionymi dodatkowo fragmentami przepisów w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2006 w zakresie w jakim dotyczyły one Komisji Nadzoru Bankowego .

W konsekwencji powyższych rozważań należy uznać, że teza mecenasa Smykla, jakoby przepisy o nadzorze bankowym wymagały pilnej nowelizacji nie zasługuje na uznanie, gdyż spójne normy dotyczące zasad funkcjonowania nadzoru bankowego w okresie do 31 grudnia 2007 r. można wyinterpretować wprost z ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, Prawa bankowego i ustawy o Narodowym Banku Polskim.


Paweł Pelc

radca prawny, pracownik Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego


Artykuł wyraża osobiste poglądy autora i nie prezentuje stanowiska Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego


10.01.2007.



1 Dz. U. nr 157, poz. 1119

2 t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 72, poz. .665 z późn. zm.

3 Bernard Smykła, Nadzór bankowy w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym – wybrane zagadnienia. Prawo bankowe nr 1 (113) styczeń 2007, str. 55

4t.j. Dz. U. Z 2005 nr 1, poz. 2, z późn zmianami.

5Inspektorzy nadzoru bankowego funkcjonują w strukturach Generalnego Inspektoratu Bankowego. Zgodnie z art. 25 ustawy o Narodowym Banku Polskim decyzje i określone przez KNB zadania wykonuje i koordynuje wydzielony organizacyjnie w strukturze NBP – GINB. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o NBP, GINB jest organem wykonawczym KNB. Oznacza to, że również do GINB, jako organu wykonawczego KNB ma zastosowanie norma art. 77 ust. 1 i art. 81 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym. A to oznacza, że stosuje się ona także do funkcjonujących w strukturach GINB inspektorów nadzoru bankowego.

Tekst przesłany do Prawa Bankowego nr 2/2007

Paweł Pelc


 


Zapraszam na stronę mojej kancelarii: Kancelaria Warszawa | kancelariapelc.com