Ta strona używa mechanizmu ciasteczek (Cookie). Więcej informacji znajdą Państwo w Polityce Cookies. Zamknij okno
Zapraszam na stronę: Kancelaria Warszawa

Fundusze emerytalne – przymus nie do likwidacji

Adam Mielczarek w lutowym numerze Manager Magazin w artykule Przymus do likwidacji przekonuje czytelników miesięcznika, że oszczędzanie w otwartych funduszach emerytalnych jest sprzeczne z konstytucją, gdyż powinno ono być dobrowolne a nie obowiązkowe. Uważa on, że obowiązkowość oszczędzania w otwartych funduszach emerytalnych sprzeczna jest z konstytucyjną zasadą, że „każdy obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego”. W rzeczywistości art. 67 Konstytucji, który dotyczy tej kwestii ma jednak nieco odmienne i szersze brzmienie, niż sugeruje w swoim tekście przeciwnik oszczędzania w OFE. Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP „Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa.” Oznacza to zatem, że nie każdy obywatel, lecz jedynie obywatel w zakresie i formach określonych w ustawie. I ustawy określają, że system zabezpieczenia społecznego w zakresie określonym w art. 67 ust. 1 Konstytucji RP jest, co do zasady systemem ubezpieczeniowym, czyli finansowanym przede wszystkim ze składek ubezpieczonych, choć dofinansowanie bezpośrednio z budżetu też jest dopuszczalne i odgrywa znaczącą rolę na przykład w systemie rolniczym. Oparcie systemu zabezpieczenia społecznego na mechanizmach ubezpieczeniowych nie jest sprzeczne z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż mieści się w zakresie art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. Wbrew tezie tekstu w Manager Magazin – w normie tej jest delegacja nie do określenia, jak sądzi jego autor „szczegółów prawa do zabezpieczenia” lecz „zakresu i formy zabezpieczenia społecznego”. A więc w szczególności ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych i o rentach i emeryturach z ZUS są wykonaniem tej delegacji, bo określają właśnie zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wynika z nich bowiem kto i po spełnieniu jakich warunków oraz kiedy i w jakich okolicznościach oraz na jakich zasadach może otrzymać świadczenia z tytułu niezdolności do pracy oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. A skoro tak, to ustaw te mogą określać także obowiązek wnoszenia składek w celu sfinansowania tych świadczeń. Wynika to wprost z art. 84 Konstytucji RP zgodnie, z którym „Każdy ma obowiązek do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie.” Obowiązek odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne określony jest wprost w ustawie, zatem spełnia wymóg zawarty w art. 84 Konstytucji RP.

Autor tekstu Przymus do likwidacji uważa jednak, że zgodne z prawem są „podatki i składki na ZUS” a nie przymusowe oszczędności w OFE. Argumentuje on, że „środki gromadzone przez OFE” nie mieszczą się w definicjach zawartych w ustawie o finansach publicznych z 26 listopada 1998. Warto przypomnieć, że ustawa ta od 1 stycznia 2006 r. już nie obowiązuje, a regulacje dotyczące tej kwestii zawarte są obecnie w ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Ustawa ta analogicznie jak jej poprzedniczka zawiera szereg definicji w tym definicję środków publicznych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy są nimi m.in. dochody publiczne. Do dochodów publicznych ustawa ta zgodnie z jej art. 5 ust. 2 pkt 1 zalicza m.in. daniny publiczne, przez które rozumie m.in. składki, których obowiązek ponoszenia na rzecz jednostek sektora publicznego wynika z odrębnych ustaw niż ustawa budżetowa. Do jednostek sektora publicznego, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 9 tej ustawy zaliczony jest m.in. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 tej ustawy wchodzi do odrębnego podsektora ubezpieczeń społecznych.

Obowiązek odprowadzania składek na ubezpieczenia społeczne do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określony jest w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 22 ust. 3 tej ustawy część składki na ubezpieczenie emerytalne w wysokości 7,3% jest odprowadzana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych do wybranego przez ubezpieczonego otwartego funduszu emerytalnego. Oznacza to, że składki na ubezpieczenia społeczne, w tym składka rentowa i emerytalna ma charakter obowiązkowy i w całości jest ponoszona na rzecz jednostki sektora publicznego, jaką jest ZUS. To dopiero ZUS przekazuje część składki emerytalnej do OFE. A zatem składki emerytalne i rentowe w całości stanowią daninę publiczną, w więc są dochodami publicznymi, czyli są środkami publicznymi. W tym kontekście rozważania autora tekstu w Manager Magazin dotyczące zakresu ochrony własności są bezprzedmiotowe, bo nie obejmuje ona z istoty rzeczy danin publicznych, których obowiązek ponoszenia oparty jest na art. 84 Konstytucji RP. Stąd, w tym świetle całkowicie niezrozumiałe jest rozróżnienie przez autora tekstu części składki emerytalnej i rentowej pozostającej w ZUS i tej przekazywanej przez ZUS do OFE. Również proponowane przez niego rozwiązanie – pozostawienie jedynie obowiązku odprowadzania tej części składki emerytalnej, która pozostaje w ZUS. Sęk w tym, postula ten jest oderwany od jakichkolwiek szacunków wysokości przyszłej emerytury, a także kształtu nowego systemu i zawartych w nim gwarancji. W nowym systemie emerytalnym utrzymano gwarancję minimalnej emerytury – ale ma to być minimalna emerytura wypłacana z obu obowiązkowych filarów. Jeśli świadczenie to jest poniżej poziomu minimalnego określonego w ustawie, ubezpieczony otrzymuje uzupełnienie w części repartycyjnej do poziomu emerytury minimalnej. Jeśli nie opłacałby on części składek emerytalnych nie byłby uprawniony do emerytury dożywotniej z zakładu emerytalnego i w efekcie gdyby nie osiągnął poziomu emerytury minimalnej państwo, czyli tak naprawdę inni podatnicy musieli by dopłacić do jego emerytury znacznie więcej. A zatem ponosząc mniejsze ciężary (niższa składka emerytalna) taki ubezpieczony uprawniony byłby do takiego samego świadczenia emerytalnego jak ubezpieczony opłacający składkę emerytalną w pełnej wysokości. A to można już zakwalifikować jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Ponadto warto przypomnieć, jaka jest geneza nowego systemu emerytalnego – otóż dotychczasową składkę na ubezpieczenie społeczne podzielono na poszczególne rodzaje ubezpieczeń, w tym wyodrębniono część składki emerytalnej, którą ZUS przekazuje do OFE. Nie jest to zatem nowy ciężar nałożony na pracowników i pracodawców, lecz jedynie wyodrębnienie części już wcześniej ponoszonego ciężaru. Zatem ustawodawca nie wprowadził nowego obciążenia w postaci „składki na OFE”, lecz jedynie nałożył na ZUS przekazania części dotychczasowej daniny, która nadal w całości trafia do ZUS do OFE. Związane jest to oczywiście z szeregiem innych zmian, takich jak nadanie ZUS osobowości prawnej, ubruttowienie wynagrodzeń i podział dotychczasowej składki na ubezpieczenie społeczne między pracownika i pracodawcę. Istotne jest zastąpienie dotychczasowego systemu opartego na zasadzie zdefiniowanego świadczenia zasadą zdefiniowanej składki. W nowym systemie wysokość emerytury zależy od wielkości zgromadzonych środków (w uproszczeniu - składki powiększone o zyski netto lub indeksację) i dalszej oczekiwanej długości życia. W związku z tym ustawodawca zdecydował się na dywersyfikację ryzyk ponoszonych przez ubezpieczonych poprzez podzielenie dotychczas w pełni repartycyjnego systemu (bieżące składki finansują bieżące emerytury) na system częściowo repartycyjny, a częściowo kapitałowy. Ok. 2/3 składki trafia do systemy repartycyjnego (ZUS), ok. 1/3 – do systemu kapitałowego (OFE). Szacuje się jednak, że tylko ok. ½ świadczenia w nowym systemie pochodzić będzie z części repartycyjnej, a reszta z części kapitałowej. Reformę przeprowadzono, gdyż dotychczasowy system był aktuarialnie nie dostosowany do zmieniającej się sytuacji demograficznej. Z wywodu tego jednak jasno wynika, że wprowadzając reformę emerytalną nikt nie dokonał zamachu nie na prawa i wolności obywatelskie, ani na konstytucyjnie chronioną własność obywateli. Dokonano jedynie zmiany sposobu wykorzystania części daniny publicznej na bardziej efektywny w ocenie ustawodawcy, w celu lepszego dostosowania systemu ubezpieczeń społecznych do zmieniającej się sytuacji demograficznej kraju.

Nie oznacza to, że system funkcjonuje idealnie. Rzeczywiście niekojąca jest wysoka koncentracja rynku OFE i próby jej dalszego zwiększenia oraz związany z tym brak konkurencji cenowej i próby zniesienia limitu opłat za zarządzanie OFE zapisanych w statutach OFE przez 4 fundusze. Ale jeśli chodzi o konkrety, to sytuacja jest odmienna niż sugeruje autor tekstu w Manager Magazin.

Po pierwsze, autor tekstu uważa, że zgodnie z projektem ustawy o zakładach emerytalnych instytucje te miały pobierać do 7% wypłacanych oszczędności „za dokonanie przelewów”. Otóż instytucje te powinny zajmować się nie prostym dokonywaniem przelewów, lecz sprzedawać oszczędzającym w OFE produkt ubezpieczeniowy jakim jest emerytura dożywotnia. A to oznacza obowiązek wzięcia na siebie ryzyka dalszej długości życia nabywcy świadczenia, a także ryzyko utrzymania wartości świadczenia przez cały okres jego wypłaty, czyli przynajmniej do śmierci uprawnionego. A sama wypłata środków rozumiana jako ich fizyczny przelew na rachunek klienta jest tu już wyłącznie czynnością techniczną, której zresztą fizycznie nie musi dokonywać zakład emerytalny. W celu obniżenia kosztów UNFE w swoim raporcie jeszcze z 2001 r. Bezpieczeństwo dzięki emeryturze proponowało, by zarówno akwizycja emerytur dożywotnich jak i ich fizyczna wypłata na rachunku ubezpieczonych w zakładach emerytalnych odbywała się za pośrednictwem ZUS.

Wbrew tezie autora dokonana w roku 2003 nowelizacja ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych nie doprowadziła do obniżki opłaty za zarządzanie z 0,6% rocznie do 0,5% rocznie. Niestety w tym zakresie rzeczywistość jest znacznie mniej optymistyczna. Do wejścia w życie tej nowelizacji ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych OFE mogły pobierać opłatę za zarządzanie w wysokości określonej kwotowo w ich statutach, jednak nie więcej niż 0,05% wartości aktywów netto miesięcznie, czyli właśnie 0,6% rocznie. Nowelizacja wydzieliła 1/10 tej opłaty (0,005% miesięcznie czyli 0,06% rocznie) na tak zwany rachunek premiowy uzależniając dalszy los tych środków od wyników inwestycyjnych OFE (PTE zarządzające OFE o najlepszych wynikach może przekazać na swój rachunek w OFE całości tej kwoty, to które zarządza OFE o najgorszych wynikach nic). Kwota ta została wyłączona z dotychczasowych limitów kwotowych zapisanych w statutach. Obowiązywanie limitów w odniesieniu do pozostałej części opłaty za zarządzanie (w zależności od wielkości aktywów netto OFE do 0,045% miesięcznie czyli 0,54% rocznie) utrzymano jedynie do końca 2010 roku zezwalając OFE zwrócić się o podwyższenie tego limitu wcześniej, o ile jest uzasadnione koniecznością konkurencji między OFE lub interesem członków OFE. Dopiero przy znaczącym wzroście aktywów maksymalny poziom procentowy opłaty za zarządzanie obliczany od nadwyżki aktywów netto ma ulegać obniżeniu. Wbrew sugestii A. Mielcarka, dzięki oporowi organu nadzoru i orzeczeniu Sądu Najwyższego, do czasu nowelizacji żadne OFE nie podwyższyło opłaty za zarządzanie, a jedynie pewnym zabiegiem marketingowym na czas akwizycji i podziału rynku był pomysł jednego z OFE zapisania w statucie, że opłata za zarządzanie będzie pobierana dopiero od momentu określone w statucie.

Autor tekstu uważa, że wszystkie OFE poza OFE Allianz prowizję od składki „utrzymują na maksymalnym dopuszczonym ustawą poziomie”. Nie jest to do końca prawda, gdyż OFE nie tyle utrzymują ją na tym poziomie, lecz ustaliły ją na tym poziomie dopiero od 1 kwietnia 2004 na skutek nowelizacji ustawy i wprowadzenia maksymalnego poziomu opłaty od składki. Wcześniej prowizje od składki były bardzo zróżnicowane między OFE (w części uzależnione także od okresu członkostwa w OFE) i stawki określone w statutach OFE wahały się od 10% do 0%. Konkurencja w tym zakresie zanikła dopiero w 2004 r na skutek nowelizacji ustawy dokonanej w roku 2003.

Autor tekstu w Manager Magazin sugeruje także czytelnikom, że koszty związane z członkostwem w OFE są znacznie wyższe niż koszty związane z dobrowolnym inwestowaniem w fundusze inwestycyjne realizujące strategię stabilnego inwestowania wskazując, że Commercial Union za taką strategię pobiera jedynie „3-proc. prowizję, 135 jednorazowej opłaty administracyjnej i ... nic więcej (..) żadnych dodatkowych opłat za zarządzanie(...)”. Niestety nie jest to prawda. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Statutu Commercial Union Fundusz Inwestycyjny Otwarty Stabilnego Inwestowania: „za zarządzanie Funduszem Towarzystwo pobiera z Aktywów Funduszu wynagrodzenie (...) maksymalnie do wysokości 3 proc. w skali roku naliczone od Wartości Aktywów Netto Funduszu.” Podobnie wygląda sytuacji w drugim przywołanym w tekście funduszu inwestycyjnym ING Fundusz Inwestycyjny Otwarty Emerytura Plus. Zgodnie z § 20 jego statutu Towarzystwo może pobierać za zarządzanie i administrację do 2,5% wartości aktywów netto funduszu rocznie (jedynie w przypadku jednego typu jednostek uczestnictwa jest ona ograniczona do 1,5% wartości aktywów netto rocznie). A to oznacza, że OFE są znacząco tańsze od tego typu funduszy inwestycyjnych, gdyż przy tak długim okresie oszczędzania opłata, która w przypadku funduszu Commercial Union może być wyższa o 2,46% wartości aktywów netto rocznie od maksymalnego poziomu opłaty za zarządzanie pobieranego przez OFE znacząco przewyższy nawet 4% oszczędność na prowizji od wpłaty. Niestety – jeśli chodzi o fundusze inwestycyjne - mimo, że bez przymusu, to jednak nie jest tanio, jak chciałby autor tekstu w Manager Magazine. Są one dobrowolne i drogie. A także pozbawione mechanizmu minimalnej stopy zwrotu występującej w OFE.

Wbrew tezie A.Mielcarka reforma emerytalna ma na celu właśnie „pozwolenie (...) ludziom na życie według ich własnego planu, także emerytalnego” i w żaden sposób nie wywraca „do góry nogami filozofii państwa”. Elementem reformy emerytalnej było m.in. ubruttowienie wynagrodzeń i wprowadzenie części składek odprowadzanych przez pracowników. Wprowadzono także limit roczny wysokości opłacanej składki emerytalnej i rentowej, pozostawiając nadwyżkę w rękach pracodawcy i pracownika, pozostawiając im możliwość swobodnego zagospodarowania tych środków, także na cele emerytalne. Dla wszystkich, także tych, których dochody są poniżej limitu od którego zaprzestaje się opłacania składki emerytalnej i rentowej wprowadzono możliwość dobrowolnego oszczędzania w ramach pracowniczych programów emerytalnych lub indywidualnych kont emerytalnych. W obu przypadkach wprowadzono dodatkowo ulgę w podatku od zysków kapitałowych, a w przypadku składek podstawowych do PPE opłacanych przez pracodawcę dodatkowo także ulgę w składkach na ZUS. Jednocześnie poprzez ograniczenie oczekiwanej stopy zastąpienia w nowym systemie w stosunku do starego systemu zwiększono rolę indywidualnych oszczędności emerytalnych i indywidualnej zapobiegliwości w tym zakresie. W nowym systemie ubezpieczony jest na bieżąco informowany o skali swoich obowiązkowych oszczędności emerytalnych, by ułatwić mu podjęcie decyzji o dodatkowym dobrowolnym oszczędzaniu na emeryturę w wybranej przez niego formie, czyli właśnie stworzenia własnego planu emerytalnego.

Szkoda, że autor tekstu w Manager Magazin buduje swoje rozważania na zasadzie, zgodnie z którą jeśli fakty nie pasują do założonej tezy, to tym gorzej dla faktów, w sytuacji, gdy jego rozważania dotyczą kwestii tak ważnych dla bezpieczeństwa finansowego obywateli.


Paweł Pelc

Zastępca Przewodniczącego KPWiG, Zastępca Przewodniczącego KNUiFE, członek KNB, radca prawny.


Tekst wyraża wyłącznie prywatne poglądy autora.

2006 


Zapraszam na stronę mojej kancelarii: Kancelaria Warszawa | kancelariapelc.com