Ta strona używa mechanizmu ciasteczek (Cookie). Więcej informacji znajdą Państwo w Polityce Cookies. Zamknij okno
Zapraszam na stronę: Kancelaria Warszawa

Czego potrzeba polskiemu systemowi emerytalnemu?

Kwestie emerytalne nie schodzą z czołówek gazet od dłuższego czasu, są przedmiotem debaty publicznej i politycznej, często ostrych sporów. O systemie emerytalnym mówi się od ubiegłego roku więcej niż w 1999 r. gdy wdrażano reformę emerytalną.
System emerytalny w 1999 r. uległ znaczącemu przeobrażeniu – stary system zdefiniowanego świadczenia został zastąpiony nową, wielofilarową konstrukcją opartą w całości na zasadzie zdefiniowanej składki. Powstały otwarte fundusze emerytalne i pracownicze programy emerytalne, ZUS uzyskał osobowość prawną, a pracodawcy zostali obowiązani do przekazywania indywidualnych informacji o składkach przekazywanych za pracowników do ZUS, jak i pracownikom. Doszło też do podziału składki na ubezpieczenie społeczne na poszczególne ubezpieczenia oraz do podziału jej między pracodawcę a pracownika, co spowodowało ubruttowienie wynagrodzeń pracowniczych i odpowiednie zmiany w przepisach podatkowych. Ubytek składki emerytalnej trafiającej do ZUS miał uzupełniany dotacją uzupełniającą finansowaną przez Skarb Państwa. Zmiany te były oparte na czterech ustawach – o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych i o pracowniczych programach emerytalnych uchwalonych jeszcze w 1997 r. przed wyborami przegranymi przez SLD i PSL oraz – o systemie ubezpieczeń społecznych i o rentach i emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – uchwalonych już w 1998 r. przez koalicję AWS-UW. W 1998 r. skierowano też do sejmu projekt ustawy o zakładach emerytalnych, który miał regulować wypłatę dożywotnich emerytur z części kapitałowej, ale nie doszło do jego uchwalenia do końca kadencji sejmu. Do sejmu nie trafił też wówczas projekt ustawy o emeryturach pomostowych. W 1998 r. zrezygnowano również z wyrównania wieku emerytalnego dla kobiet i mężczyzn do 62 lat, co proponowano w raporcie Bezpieczeństwo dzięki różnorodności z 1997 r., w którym przedstawiono założenia reformy emerytalnej. Jedynie ograniczono możliwość przechodzenia na emeryturę przed ustawowym wiekiem emerytalnym, pozostawionym na poziomie 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn. Nowy system miał być powszechny i wyłączeni z niego byli pierwotnie jedynie rolnicy, podlegający ubezpieczeniu w KRUS i sędziowie, dla których pozostawiono system zaopatrzeniowy, gwarantowany przez art. 180 Konstytucji RP z 1997 r.
Po wyborach 2001 r. wyłączono z systemu powszechnego także prokuratorów, tworząc dla nich analogiczny, jak w przypadku sędziów system zaopatrzeniowy, służby mundurowe, a po protestach górników w 2005 r. stworzono dla nich specjalne rozwiązanie – na stałe przywrócono stosowanie dla nich starego systemu zdefiniowanego świadczenia i wcześniejszych emerytur. Dla pozostałych uprawnionych do wcześniejszych emerytur, w związku z nieuchwaleniem także w tej kadencji ustawy o emeryturach pomostowych, przedłużono okres obowiązywania przepisów umożliwiających przechodzenie na wcześniejsze emerytury. Uzupełniono także system o indywidualne konta emerytalne i uchwalono nową ustawę o pracowniczych programach emerytalnych. Wstępując do Unii Europejskiej Polska zobowiązała się do dostosowania regulacji dotyczących pracowniczych funduszy emerytalnych do regulacji dotyczących swobody przepływu kapitału, natomiast nie zobowiązała się do takiego działania w odniesieniu do otwartych funduszy emerytalnych. Jednak na dwa miesiące przed akcesją Polski do UE, Eurostat dokonał interpretacji zasad ESA 95, zgodnie z którą kapitałowe systemy o zdefiniowanej składce, co do zasady nie mogą być traktowane jako część systemu zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji nie mogą być uznane za część finansów publicznych.  W efekcie kwestia klasyfikacji OFE stała się jednym z punktów spornych między Polską a Komisją Europejską, najpierw z punktu widzenia spełniania przez Polskę kryteriów konwergencji – w tej kwestii Polska poniosła ostatecznie klęskę – zamiast trwałego rozwiązania uzyskała jedynie okres przejściowy w uwzględnianiu transferów do OFE w deficycie. (Odwrotnie niż w prawie wewnętrznym, gdzie dotacja uzupełniająca do FUS z wydatków została przeniesiona do rozchodów i przestała wpływać na poziom deficytu, a jedynie na potrzeby pożyczkowe.)
W kolejnej, skróconej kadencji nie udało się dokończyć reformy emerytalnej, mimo intensywnych prac nad regulacjami dotyczącymi wypłaty emerytur dożywotnich.
Po wyborach 2007 r. rozwiązano problem wypłaty świadczeń przechodzących od 2009 r. na emeryturę kobiet – przewidziano dla emerytów w wieku 60-65 lat okresową emeryturę kapitałową. Równolegle uchwalona regulacja dotycząca dożywotnich emerytur kapitałowych – dla emerytów powyżej 65 roku życia – wskutek istotny wad została skutecznie zawetowana przez Prezydenta RP – i kwestia ta nadal nie jest uregulowana. Uchwalono także ustawę o emeryturach pomostowych, ograniczając jej stosowanie jedynie do osób, które rozpoczęły pracę w warunkach szkodliwych lub szczególnych przez 1 stycznia 1999 r. i rozwiązanie to nie zostało zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny.
Obecna fala dyskusji o systemie emerytalnym rozpoczęła się od debaty o obniżeniu składki przekazywanej do OFE rozpoczętej przez rząd w 2010 r., a zrealizowanej w roku 2011 (przy okazji do systemu wprowadzono też Indywidualne Konta Zabezpieczenia Emerytalnego o innym reżimie podatkowym niż dotychczasowe IKE). Debata ta skutecznie „przykryła” niepowodzenie rządu w dyskusji o klasyfikacji OFE w Komisją Europejską – mimo zbudowania koalicji 8 państw w tej sprawie i deklaracji premiera, że KE zgodziła się z polskim stanowiskiem – ostatecznie okazało się, że Komisja pozostała nieugięta i nie zgodziła się praktycznie na żadne realne ustępstwo w tej sprawie i w trakcie polskiej prezydencji w EU, kwestia ta w ogóle nie mieściła się jej priorytetach. Wręcz przeciwnie – w jej toku doszło do wydania orzeczenia przez Trybunał Sprawiedliwości UE, który uznał, że limity inwestycji zagranicznych OFE naruszają zasadę swobody przepływu kapitału, a Ministerstwo Finansów informuje, że prowadzi prace w kierunku zwiększenia limitów inwestycji zagranicznych OFE.
Rząd nie informuje o pracach nad regulacjami dotyczącymi wypłaty dożywotnich emerytur kapitałowych, które powinny umożliwić wypłatę tych świadczeń od 2014 r. Zamiast tego przygotował projekt podwyższenia i zrównania wieku emerytalnego poziomie 67 lat. Okazało się, że debata ta jest wykorzystywana w celu zademonstrowania odmienności poszczególnych koalicjantów, a także zgłaszania przez różne podmioty i „autorytety” sugestii dalej idących zmian systemowych, w tym dotyczących zastąpienia obecnego ubezpieczeniowego systemu emerytalnego, systemem zaopatrzeniowym i równą dla wszystkich „emeryturą  obywatelską”, w tym także likwidacji OFE i praw nabytych w obecnym systemie, jako niemożliwych do spełnienia w zmieniającej się sytuacji demograficznej, czy zastąpienia wieku emerytalnego stażem pracy.
Kwestia podniesienia wieku emerytalnego zastąpiła w praktyce debatę o likwidacji przywilejów emerytalnych, czy o braku skutecznej polityki prorodzinnej. Tymczasem podniesienie wieku emerytalnego nie jest stanie na dłuższą metę rozwiązać problemów systemu emerytalnego. Prowadzić ono będzie także do przeniesienia części kosztów – do systemu rentowego, bo część osób niezdolnych do pracy do osiągnięcia wyższego wieku emerytalnego – zamiast przejść na emeryturę przejdzie na rentę. Rząd nie wskazał też o ile wzrosną koszty systemu opieki zdrowotnej, by zapewnić dłuższą zdolność do pracy w związku z podniesieniem wieku emerytalnego.
Propozycja podniesienia wieku emerytalnego jest konsekwencją zderzenia się trzech czynników – braku skutecznej polityki prorodzinnej prowadzącej do starzenia się społeczeństwa i spadającej liczby urodzeń (potęgowanej przez procesy emigracyjne po przystąpieniu Polski do EU), zmiany proporcji między składką trafiającą do OFE i ZUS wprowadzonej w 2011 r., co znacząco zwiększyło część emerytury finansowanej na zasadach repartycyjnych, kosztem części finansowanej z oszczędności, a także przyznania przywilejów emerytalnych służbom mundurowym, górnikom (formalnie pozostającym w ZUS, ale mimo znacznie korzystniejszych zasad opłacającym składkę na takich samych zasadach jak nieuprzywilejowani ubezpieczeni), sędziom i prokuratorom, jak również praktyczne przejęcie przez Państwo kosztów finansowania emerytur pomostowych (pracodawcy opłacają jedynie symboliczną składkę na ten cel) – w efekcie tych obciążeń budżetowi pozostaje znacznie mniej środków na ewentualne dofinansowanie systemu powszechnego.
System emerytalny w Polsce, został zreformowany w latach 1997-1999, by zaadaptować go do pogarszającej się sytuacji demograficznej, jednak opóźnienia w dokończeniu reformy i jej stopniowy demontaż, a także niska liczba urodzin dzieci w Polsce i wysoka emigracja po przystąpieniu Polski do UE oraz odmowa uznania przez UE OFE  za część systemu zabezpieczenia społecznego postawiły nowe wyzwania dotyczące stabilności systemu emerytalnego i finansów publicznych w Polsce. Niezbędne jest podjęcie szeregu działań, by problemy te rozwiązać. Na polu legislacyjnym niezbędne jest dokończenie reformy emerytalnej i wprowadzenie regulacji dotyczącej dożywotnich emerytur kapitałowych, pozbawionej wad ustawy o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych skutecznie zawetowanej przez Ś.P. Prezydenta Lecha Kaczyńskiego. Jak najszybciej trzeba też przywrócić pierwotny poziom składki przekazywanej do OFE (7,3% podstawy wymiaru) i zrezygnować z podnoszenia limitów inwestycji w akcje do 90-100% aktywów. Kolejnym działaniem powinna być likwidacja przywilejów emerytalnych i włączenie górników, służb mundurowych, sędziów i prokuratorów do systemu powszechnego. Powinno to być także powiązane z rozszerzeniem regulacji dotyczących emerytur pomostowych na osoby pracujące w warunkach szkodliwych lub szczególnych, obecnie objętych przywilejami emerytalnymi. Finansowanie emerytur pomostowych powinno być przeniesione w całości na pracodawców (w formie kapitałowej by uniknąć ewentualnego niewywiązania się ze świadczeń, gdyby nie miały one zabezpieczenia w aktywach). Emerytury pomostowe powinny objąć także osoby, które rozpoczęły pracę w warunkach szkodliwych lub szczególnych po 1 stycznia 1999 r. Na szczeblu międzynarodowym niezbędne jest zbudowanie koalicji zdolnej doprowadzić do zmian w prawie unijnym, poprzez uznanie OFE za część systemu zabezpieczenia społecznego. I kluczowa kwestia społeczna – priorytetem państwa w obecnej sytuacji powinno być wypracowanie mechanizmów skutecznej polityki prorodzinnej (dopóki wyż demograficzny lat osiemdziesiątych wciąż jest w okresie rozrodczym), tak by znacząco poprawić ilość urodzin w Polsce i ograniczyć emigrację zarobkową z Polski. Bez pilnego rozwiązania tego problemu – system emerytalny nadal będzie niestabilny i na dłuższą metę kwestii jego finansowania nie rozwiąże nawet podniesienie wieku emerytalnego do 67 lat obecnie proponowane przez rząd.
Paweł Pelc
Wiceprezes Agencji Ratingu Społecznego sp. z o.o.
8 marca 2012 r.


Zapraszam na stronę mojej kancelarii: Kancelaria Warszawa | kancelariapelc.com